Pengujian Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Bahwa terhadap Putusan Mahkamah Konstitusi a quo, terdapat pendapat berbeda (dissenting opinion) dari Hakim Konstitusi Anwar Usman dan Hakim Konstitusi Daniel Yusmic P. Foekh, sebagai berikut: 1. Menimbang bahwa sebelum mempertimbangkan pokok permohonan Pemohon, kami perlu menegaskan beberapa hal sebagai berikut: a. Secara doktriner, sistem politik sebuah negara dapat dibedakan antara suprastruktur politik dan infrastruktur politik. Suprastruktur politik adalah suasana kehidupan yang berhubungan dengan alat kelengkapan negara, yang diperlukan guna menunjang jalannya pemerintahan, yang mencakup susunan, kedudukan, tugas, dan wewenang, serta hubungan diantara alat kelengkapan negara secara formal. Sementara, infrastruktur politik adalah suasana kehidupan di luar alat kelengkapan negara, namun memberikan pengaruh terhadap kebijakan yang diambil oleh suprastruktur politik. Dengan kata lain, suprastruktur politik terkait dengan fenomena kehidupan politik di tingkat pemerintahan, sedangkan infrastuktur politik terkait dengan fenomena kehidupan politik di tingkat kemasyarakatan. Terkait dengan hal tersebut, bisa dijelaskan sebagai berikut: 1) Dalam konteks Indonesia sesuai dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), suprastruktur politik pada saat ini meliputi Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Presiden, Mahkamah Konstitusi (MK), Mahkamah Agung (MA), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Komisi Yudisial (KY). Berdasarkan UUD 1945 kewenangan membentuk undang-undang (positive legislature) berada di DPR bersama Presiden, sementara Mahkamah Konstitusi diberi kewenangan menguji undang-undang (yang dibentuk oleh DPR dan Presiden) terhadap Undang-Undang Dasar, sebagai negative legislature. 2) Sedangkan infrastruktur politik secara umum meliputi partai politik (political parties), kelompok kepentingan (interest group), kelompok penekan (pressure group), media komunikasi politik dan tokoh 44 politik. Dilihat dari infrastruktur politik Organisasi Advokat merupakan bagian dari kelompok kepentingan. Gabriel A. Almond dan G. Bingham Powell dalam Comparative Politics: A Developmental Approach (1966), membagi kelompok kepentingan menjadi empat jenis, yakni: (1) Anomic Interest Groups; (2) Non- Associational Interest Groups.; (3) Institutional Interest groups; dan (4) Associational Interest Groups. Dari pembagian empat jenis kelompok kepentingan (interest group) tersebut, Organisasi Advokat dapat dikategorikan ke dalam kelompok Associational Interest Groups, di mana kelompok asosiasional beranggotakan orang-orang yang berasal dari satu profesi yang sama, dengan tujuan spesifik untuk mewakili kepentingan anggotanya atas bidang- bidang tertentu yang menjadi fokusnya. b. Dalam sistem politik, infrastruktur politik berperan dalam memberikan masukan (input) kepada suprastruktur politik, agar kebijakan yang akan diambil oleh suprastruktur politik menjadi demokratis dan berkualitas. Oleh karena itu penting untuk ditegaskan sikap Mahkamah yang tidak menggelar persidangan (pleno) untuk mendengar keterangan pihak- pihak sebagaimana dimaksud dalam Pasal 54 UU MK yang menyatakan, “Mahkamah Konstitusi dapat meminta keterangan dan/atau risalah rapat yang berkenaan dengan permohonan yang sedang diperiksa kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, DPR, Dewan Perwakilan Daerah, dan/atau Presiden” dan Pasal 3 huruf c dan Pasal 6 ayat (2) Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 2 Tahun 2021 tentang Tata Beracara Dalam Perkara Pengujian Undang-Undang. Meskipun bukan merupakan keharusan untuk mendengar keterangan pihak-pihak sebagaimana dimaksud dalam Pasal 54 UU MK karena norma tersebut menggunakan kata “dapat”, namun Mahkamah semestinya menggelar persidangan lanjutan dengan agenda mendengar keterangan DPR, Presiden, dan/atau pihak terkait agar Mahkamah mendapatkan pengayaan yang lebih komprehensif, misalnya untuk mengetahui alasan filosofis dan sosiologis serta mengapa UU 18/2003 tidak mengatur tentang pembatasan masa jabatan ketua umum Organisasi Advokat. Terlebih norma yang diajukan 45 pengujian tidak mengatur mengenai pembatasan masa jabatan, sehingga menjerumuskan Mahkamah menjadi positive legislature. Dalam kapasitasnya sebagai suprastruktur politik, seharusnya Mahkamah membuka sidang mendengar/meminta masukan (input) dari Organisasi Advokat (sebagai infrastruktur politik). Lagi pula karakteristik putusan Mahkamah yang bersifat final dan mengikat serta erga omnes akan berdampak pada Organisasi Advokat dan anggota yang jumlahnya cenderung bertambah seiring kebutuhan dan ragam persoalan hukum yang terjadi di masyarakat. c. Dalam Pasal 5 ayat (1) UU 18/2003, dinyatakan bahwa Advokat berstatus sebagai penegak hukum, bebas, dan mandiri. Dalam menjalankan profesinya advokat tidak dibiayai oleh negara. Advokat menerima honorarium atas jasa hukum yang diberikan kepada kliennya [vide Pasal 21 ayat (1) UU 18/2003]. Selain itu, profesi advokat tidak dibatasi usia pensiun. Karakteristik inilah yang membedakan advokat dengan penegak hukum lain seperti polisi, jaksa, dan hakim. Dalam menjalankan tugas dan wewenangnya polisi, jaksa, dan hakim digaji dengan menggunakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Selain itu, masa kerja ketiga jenis penegak hukum tersebut dibatasi oleh usia pensiun. Dari perbedaan tersebut dapat disimpulkan bahwa profesi polisi, jaksa, dan hakim termasuk dalam penegak hukum bersifat formal dan bagian dari suprastruktur politik. Sedangkan advokat berstatus sebagai penegak hukum yang bersifat informal dan bagian dari infrastruktur politik. Oleh karena itu, kekhawatiran Pemohon akan terjadinya abuse of power dalam suatu organisasi advokat dibandingkan dengan polisi, jaksa, dan hakim, adalah tidak tepat. Perbandingan tersebut tidak bisa dilakukan secara apple to apple karena advokat bersifat informal dan bagian dari infrastruktur politik, sedangkan polisi, jaksa, dan hakim merupakan penegak hukum yang bersifat formal dan bagian dari suprastruktur politik. 2. Menimbang bahwa Pemohon pada pokoknya mendalilkan bahwa pembatasan masa jabatan ketua umum Organisasi Advokat harus diatur dengan undang-undang, bukan melalui Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga (AD/ART). Hal tersebut tersebut sebagai perwujudan 46 checks and balances dan juga sebagai mekanisme kontrol di tubuh aparat penegak hukum. Menurut Pemohon, ketiadaan pembatasan masa jabatan mengakibatkan kekuasaan yang terpusat pada orang tertentu dan menghilangkan kesempatan yang sama bagi anggota untuk menjadi pimpinan atau pengurus organisasi advokat. Selain itu, ketiadaan pembatasan masa jabatan pimpinan organisasi advokat menyebabkan kerusakan sistem demokrasi internal dan penyalahgunaan kekuasaan, serta menutup ruang partisipasi dan aspirasi anggota organisasi advokat dalam pengambilan kebijakan/keputusan. Pemohon meminta agar Pasal 28 ayat (3) UU 18/2003 dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai “Pimpinan organisasi advokat memegang jabatan paling lama hanya untuk 2 (dua) kali masa jabatan dan sesudahnya tidak dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama dan tidak dapat dirangkap dengan pimpinan partai politik, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.” 3. Menimbang bahwa selanjutnya, persoalan pokok dalam permohonan tersebut adalah apakah pemilihan ketua umum Organisasi Advokat, in casu PERADI, harus diatur di dalam UU 18/2003 dengan membatasi masa jabatan paling lama 2 (dua) kali masa jabatan, ataukah hal demikian sebaiknya cukup diatur di dalam AD/ART Organisasi Advokat? Untuk menjawab pertanyaan tersebut, kami akan mempertimbangkan beberapa hal sebagai berikut. a. Pendanaan Organisasi Advokat. Sebagaimana sudah diuraikan di atas bahwa advokat tidak dibiayai oleh negara. Sumber utama pendanaan/keuangan organisasi advokat berasal dari iuran wajib dan/atau sukarela dari anggota, sehingga negara tidak terlibat dalam pendanaan/keuangan Organisasi Advokat. Sebagai organisasi profesi yang bebas dan mandiri, hal ini penting demi menghindari dominasi dan/atau intervensi pihak eksternal yang akan merusak organisasi, yang pada gilirannya akan berdampak pula bagi masyarakat pencari keadilan (klien). Keinginan Pemohon agar UU 18/2003 mengatur batasan masa jabatan ketua umum Organisasi Advokat hanya 2 (dua) kali masa jabatan, adalah sangat berlebihan. Pemohon tidak menyadari bahwa niat baiknya untuk membatasi 2 (dua) kali masa jabatan tersebut justru 47 menjerumuskan Mahkamah ke luar batas demarkasi, dengan menerobos kedaulatan anggota dari Organisasi Advokat. Selama ini, persoalan masa jabatan ketua umum dipilih dari dan oleh anggota secara mandiri selaku pemegang kedaulatan. Hal ini sejalan dengan semangat demokrasi Vox Populi, Vox Dei (the voice of the people is the voice of God), yang dalam kontek Organisasi Advokat, maka rakyat yang dimaksud adalah anggota dari Organisasi Advokat tersebut. Sehingga wajar apabila anggota dari Organisasi Advokat diberikan keleluasaan dan kebebasan secara mandiri dan independen untuk mengatur sendiri hal ihwal organisasinya dalam AD/ART ataupun peraturan internal lainnya. Misalnya, mengatur antara lain, persyaratan menjadi pengurus baik di tingkat cabang ataupun di tingkat pusat, termasuk berapa lama seseorang boleh menduduki jabatan sebagai ketua umum dan sebagainya. Sekalipun Mahkamah telah memutuskan sejumlah permohonan yang terkait dengan pengujian UU 18/2003 sebagaimana juga didalilkan oleh Pemohon [vide Perbaikan Permohonan hlm. 13-14], namun apabila dicermati secara saksama, norma Pasal 28 ayat (3) UU 18/2003 yang dimohonkan Pemohon, tidak mengatur pembatasan masa jabatan. Substansi norma Pasal 28 ayat (3) UU 18/2003 mengatur larangan rangkap jabatan bagi pimpinan organisasi advokat dengan pimpinan partai politik, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, bukan pembatasan masa jabatan ketua umum. Hal inilah yang semestinya menjadi perhatian utama Mahkamah. Dengan tidak diaturnya pembatasan masa jabatan bagi ketua umum, untuk mengetahui aspek filosofis, sosiologis, dan yuridis sudah seharusnya Mahkamah membuka sidang lanjutan mendengar pihak- pihak sebagaimana dimaksud dalam Pasal 54 UU MK termasuk pihak yang berkepentingan in casu Organisasi Advokat. b. Pembatasan Peran Negara. Apabila dicermati sejumlah ketentuan dalam UU 18/2003 telah membatasi peran negara untuk mencampuri urusan advokat sekaligus Organisasi Advokat. Berdasarkan UU 18/2003, kehadiran dan peran negara hanya bersifat terbatas, antara lain, menerima salinan surat keputusan pengangkatan advokat [vide Pasal 2 ayat (3)], melaksanakan pengambilan sumpah/janji sebelum 48 menjalankan profesi advokat [vide Pasal 4], menerima putusan penindakan berupa pemberhentian sementara atau pemberhentian tetap advokat [vide Pasal 8 ayat (2)], menyampaikan salinan putusan terhadap advokat yang dijatuhi pidana yang telah berkekuatan hukum tetap kepada organisasi advokat [vide Pasal 11], memberikan izin kerja bagi advokat asing atas permintaan kantor advokat [Pasal 23 ayat (2)], menerima salinan buku daftar anggota [vide Pasal 29 ayat (3) dan ayat (4)], dan lain sebagainya. Oleh karena itu dapat dipahami mengapa pembentuk undang-undang (DPR dan Presiden) tidak ingin intervensi lebih jauh untuk mengatur susunan Organisasi Advokat yang ditetapkan oleh para advokat dalam Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga [vide Pasal 28 ayat (2) UU 18/2003]. Lebih dari itu, norma Pasal 28 ayat (3) UU 18/2003 yang dimohonkan pengujian oleh Pemohon tidak bisa dibaca secara parsial, namun harus dibaca satu kesatuan secara utuh dengan norma Pasal 28 UU 18/2003. Dari sini bisa difahami bahwa secara implisit harus dibaca bahwa terkait dengan susunan Organisasi Advokat, khususnya mengenai pembatasan masa jabatan dari pengurus organisasi tersebut diserahkan kepada anggota yang memiliki kedaulatan penuh. Hal ini sesuai dengan semangat demokrasi bahwa pemegang kedaulatan dipegang oleh anggota Organisasi Advokat itu sendiri, sehingga sudah tepat pembatasan masa jabatan diserahkan kepada anggota untuk diatur dalam AD/ART. c. Kemandirian Organisasi Advokat. Kemandirian Organisasi Advokat juga tertuang dalam International Bar Association (IBA). Hal ini tertuang dalam Pasal 17 IBA Standards for the Independence of the Legal Profession (1990) yang menyatakan, “there shall be established in each jurisdiction one or more independent self-governing associations of lawyers recognised in law, whose council or other executive body shall be freely elected by all the members without interference of any kind by any other body or person. This shall be without prejudice to their right to form or join in addition other professional associations of lawyers and jurists. Dari ketentuan ini, terlihat jelas bahwa adanya organisasi advokat yang mandiri dan diakui secara hukum, yang mana pengurusnya dipilih secara bebas oleh semua anggota tanpa campur 49 tangan dalam bentuk apa pun oleh lembaga lain adalah suatu keharusan. Selain itu, menurut Pasal 18 IBA Standards for the Independence of the Legal Profession (1990), fungsi asosiasi (organisasi) advokat yang tepat dalam memastikan independensi profesi hukum antara lain: a) untuk mempromosikan dan menegakkan keadilan tanpa rasa takut; b) menjaga kehormatan, martabat, integritas, kompetensi, etika, standar perilaku, dan disiplin profesi; dan untuk melindungi independensi intelektual dan ekonomi advokat dari kliennya; c) untuk membela peran advokat dalam masyarakat dan menjaga independensi profesi; d) untuk melindungi dan mempertahankan martabat dan independensi peradilan; e) untuk mempromosikan akses publik yang bebas dan setara ke sistem peradilan, termasuk pemberian bantuan dan nasihat hukum; f) untuk memajukan hak setiap orang atas pemeriksaan yang cepat, adil, dan terbuka di hadapan pengadilan yang kompeten, independen dan tidak memihak dan sesuai dengan prosedur yang tepat dan adil dalam segala hal; g) untuk mempromosikan dan mendukung reformasi hukum, dan untuk mengomentari dan mempromosikan diskusi publik tentang substansi, interpretasi, dan penerapan undang-undang yang ada dan yang diusulkan; h) untuk mempromosikan standar pendidikan hukum yang tinggi sebagai prasyarat untuk memasuki profesi dan melanjutkan pendidikan advokat dan untuk mendidik masyarakat tentang peran asosiasi (organisasi) advokat; i) untuk memastikan bahwa ada akses gratis ke profesi untuk semua orang yang memiliki kompetensi profesional yang disyaratkan, tanpa diskriminasi dalam bentuk apa pun, dan untuk memberikan bantuan kepada pendatang baru ke dalam profesi; j) untuk meningkatkan kesejahteraan anggota profesi dan pemberian