Pengujian Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2011 tentang Akuntan Publik

Perkara 84/PUU-IX/2011 PUU Mengabulkan Sebagian (Ditolak)

Tanggal Putusan: 3 Januari 2013

Tanggal Registrasi: 2011-11-29

Pemohon

1. M. Achsin 2. Anton Silalahi 3. Yanuar Mulyana 4. Rahmat Zuhdi 5. M. Zainudin

Majelis Hakim

Ahmad Fadlil Sumadi Muhammad Alim Anwar Usman Achmad Edi Subiyanto

Amar Putusan

Dikabulkan Sebagian

Pertimbangan Hukum

[3.1] Menimbang bahwa pokok permohonan para Pemohon adalah pengujian konstitusionalitas Pasal 55 dan Pasal 56 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2011 tentang Akuntan Publik (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 51, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5215, selanjutnya disebut UU 5/2011), terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD 1945); [3.2] Menimbang bahwa sebelum mempertimbangkan pokok permohonan, Mahkamah Konstitusi (selanjutnya disebut Mahkamah) terlebih dahulu akan mempertimbangkan kewenangan Mahkamah untuk mengadili permohonan a quo dan kedudukan hukum (legal standing) Pemohon untuk mengajukan permohonan a quo; Kewenangan Mahkamah [3.3] Menimbang bahwa berdasarkan ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, Pasal 10 ayat (1) huruf a Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 176 tentang Mahkamah Konstitusi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 70, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5226, selanjutnya disingkat UU MK), serta Pasal 29 ayat (1) huruf a Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 157, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5076), salah satu kewenangan Mahkamah adalah mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap UUD 1945; [3.4] Menimbang bahwa permohonan para Pemohon adalah menguji konstitusionalitas UU 5/2011 terhadap UUD 1945, yang menjadi salah satu kewenangan Mahkamah, sehingga Mahkamah berwenang untuk mengadili permohonan a quo; Kedudukan Hukum (Legal Standing) Pemohon [3.5] Menimbang bahwa berdasarkan Pasal 51 ayat (1) UU MK beserta Penjelasannya, yang dapat mengajukan permohonan pengujian Undang-Undang terhadap UUD 1945 adalah mereka yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya yang diberikan oleh UUD 1945 dirugikan oleh berlakunya suatu Undang-Undang, yaitu: a. perorangan warga negara Indonesia (termasuk kelompok orang yang mempunyai kepentingan sama); b. kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-Undang; c. badan hukum publik atau privat; atau d. lembaga negara; Dengan demikian, Pemohon dalam pengujian Undang-Undang terhadap UUD 1945 harus menjelaskan dan membuktikan terlebih dahulu: a. kedudukannya sebagai Pemohon sebagaimana dimaksud Pasal 51 ayat (1) UU MK; 177 b. adanya kerugian hak dan/atau kewenangan konstitusional yang diberikan oleh UUD 1945 yang diakibatkan oleh berlakunya Undang-Undang yang dimohonkan pengujian; [3.6] Menimbang bahwa Mahkamah sejak putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 006/PUU-III/2005, bertanggal 31 Mei 2005 dan putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 11/PUU-V/2007, bertanggal 20 September 2007, serta putusan- putusan selanjutnya, berpendirian bahwa kerugian hak dan/atau kewenangan konstitusional sebagaimana dimaksud Pasal 51 ayat (1) UU MK harus memenuhi lima syarat, yaitu: a. adanya hak dan/atau kewenangan konstitusional Pemohon yang diberikan oleh UUD 1945; b. hak dan/atau kewenangan konstitusional tersebut oleh Pemohon dianggap dirugikan oleh berlakunya Undang-Undang yang dimohonkan pengujian; c. kerugian konstitusional tersebut harus bersifat spesifik (khusus) dan aktual atau setidak-tidaknya potensial yang menurut penalaran yang wajar dapat dipastikan akan terjadi; d. adanya hubungan sebab-akibat (causal verband) antara kerugian dimaksud dan berlakunya Undang-Undang yang dimohonkan pengujian; e. adanya kemungkinan bahwa dengan dikabulkannya permohonan maka kerugian konstitusional seperti yang didalilkan tidak akan atau tidak lagi terjadi; [3.7] Menimbang bahwa para Pemohon mendalilkan selaku perorangan warga negara Indonesia merasa dirugikan hak-hak konstitusionalnya oleh berlakunya Pasal 55 dan Pasal 56 UU 5/2011, yaitu: Pasal 55 UU 5/2011: “Akuntan Publik yang: a. melakukan manipulasi, membantu melakukan manipulasi, dan/atau memalsukan data yang berkaitan dengan jasa yang diberikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 30 ayat (1) huruf j; atau b. dengan sengaja melakukan manipulasi, memalsukan, dan/atau menghilangkan data atau catatan pada kertas kerja atau tidak membuat kertas kerja yang berkaitan dengan jasa yang diberikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) sehingga tidak dapat digunakan 178 sebagaimana mestinya dalam rangka pemeriksaan oleh pihak yang berwenang dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan pidana denda paling banyak Rp. 300.000.000,- (tiga ratus juta rupiah)”; Pasal 56 UU 5/2011: “Pihak Terasosiasi yang melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 55 dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan pidana denda paling banyak Rp. 300.000.000,- (tiga ratus juta rupiah)”. Pasal-pasal tersebut, menurut para Pemohon bertentangan dengan Pasal 28C ayat (1) dan ayat (2), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G ayat (1), dan Pasal 28I ayat (2) UUD 1945, yaitu: Pasal 28C ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945: “(1) Setiap orang berhak mengembangkan diri melalui pemenuhan kebutuhan dasarnya, berhak mendapat pendidikan dan memperoleh manfaat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya, demi meningkatkan kualitas hidupnya dan demi kesejahteraan umat manusia”. “(2) Setiap orang berhak untuk memajukan dirinya dalam memperjuangkan haknya secara kolektif untuk membangun masyarakat, bangsa dan negaranya”. Pasal 28D ayat (1) UUD 1945: ”(1) Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum;” Pasal 28G ayat (1) UUD 1945: “(1) Setiap orang berhak atas perlindungan diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda yang di bawah kekuasaannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi.” Pasal 28I ayat (2) UUD 1945: “(2) Setiap orang berhak bebas dari perlakuan yang bersifat diskriminatif atas dasar apa pun dan berhak mendapatkan perlindungan terhadap perlakuan yang bersifat diskriminatif itu.” Alasan-alasan Pemohon pada pokoknya sebagai berikut: 1. Bahwa Pasal 55 huruf a UU 5/2011 memuat kata “manipulasi” yang maknanya kabur (obscuur) karena perbuatan manipulasi tidak dikenal dalam rumusan dasar KUHP sebagai ketentuan pokok dalam hukum pidana. Perbuatan pidana 179 terkait hal yang diatur dalam KUHP adalah pemalsuan surat. Namun demikian ternyata dalam Pasal 55 huruf a UU 5/2011 pemalsuan surat pun digunakan secara bersama-sama dalam satu frasa dengan manipulasi yang artinya kedua istilah tersebut seharusnya mempunyai makna yang berbeda. Dengan demikian istilah “manipulasi” telah nyata-nyata menimbulkan ambiguitas maupun multitafsir ketika dihadapkan kepada suatu perbuatan yang disangkakan manipulasi. Ketidakjelasan makna kata manipulasi ini mengakibatkan ketidakpastian hukum yang bertentangan dengan jaminan hak atas kepastian hukum yang adil sebagaimana dimaksud dalam Pasal 28D ayat (1) UUD 1945; 2. Bahwa kriminalisasi seharusnya mempertimbangkan secara mendalam mengenai perbuatan apa yang sepatutnya dipidana; syarat apa yang seharusnya dipenuhi untuk mempersalahkan/mempertanggungjawabkan seseorang yang melakukan perbuatan itu; dan sanksi (pidana) apa yang sepatutnya dikenakan kepada orang itu. Kriminalisasi dalam Pasal 55 huruf a UU 5/2011 memperlihatkan ketidakjelian dalam menimbang dan mengukur antara perbuatan dan pertanggung-jawaban pidana yang harus diemban; 3. Bahwa terkait dengan ancaman pidana paling lama 5 tahun dan denda paling banyak Rp 300.000.000,00 (tiga ratus juta rupiah), seharusnya menjaga kesetaraan antara perlindungan masyarakat, kejujuran, keadilan prosedural dan substantif. Dengan ancaman pidana yang tinggi maka tidak ada kes

Pendapat Berbeda (Dissenting/Concurring Opinion)

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Hakim Konstitusi Maria Farida Indrati memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion), sebagai berikut: 189 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2011 tentang Akuntan Publik adalah Undang-Undang yang mengatur tentang suatu kelembagaan atau organisasi profesi, dalam hal ini profesi Akuntan Publik sehingga pengaturan di dalamnya seharusnya bersifat organisatoris yang mengatur hal-hal yang antara lain berhubungan dengan kelembagaan Akuntan Publik, fungsi, tugas dan wewenang, atau hak dan kewajiban, persyaratan keanggotaan dan pembinaannya, ataupun hubungan di antara sesama anggota, pengurus, pengawas dalam organisasi tersebut. Pendapat di atas dapat disimpulkan dari alinea pertama Penjelasan Undang-Undang a quo dinyatakan bahwa, ”Profesi Akuntan Publik merupakan suatu profesi yang jasa utamanya adalah jasa asurans dan hasil pekerjaannya digunakan secara luas oleh publik sebagai salah satu pertimbangan penting dalam pengambilan keputusan. Dengan demikian, profesi Akuntan Publik memiliki peranan yang besar dalam mendukung perekonomian nasional yang sehat dan efisien serta meningkatkan transparansi dan mutu informasi dalam bidang keuangan”. Selanjutnya dalam alinea kedua tertulis sebagai berikut, ”Akuntan Publik tersebut mempunyai peran terutama dalam peningkatan kualitas dan kredibilitas informasi keuangan atau laporan keuangan suatu entitas. Dalam hal ini Akuntan Publik mengemban kepercayaan masyarakat untuk memberikan opini atas laporan keuangan suatu entitas. Dengan demikian, tanggung jawab Akuntan Publik terletak pada opini atau pernyataan pendapatnya atas laporan atau informasi keuangan suatu entitas, sedang penyajian laporan atau informasi keuangan tersebut merupakan tanggung jawab manajemen”. Dari kedua alinea dalam Penjelasan Undang-Undang a quo jelaslah bahwa, pengguna jasa Akuntan Publik adalah para pihak yang ingin membuat keputusan ekonomi yang efektif dan efisien, dengan menggunakan laporan keuangan sebagai salah satu bahan pembuatan keputusan, oleh karena mereka ingin mengetahui apakah laporan keuangan yang disajikan oleh manajemen perusahaan (auditee) telah sesuai dengan standar penyajiannya. Dengan demikian hasil kerja Akuntan Publik adalah pernyataan pendapat (opini) berdasarkan keyakinan yang memadai (reasonable assurance), mengenai kewajaran laporan keuangan berdasarkan kesesuaian laporan keuangan dengan standar penyajiannya. 190 Sebagai suatu Undang-Undang yang seharusnya bersifat organisatoris, namun di dalamnya memuat ketentuan sanksi pidana dalam Pasal 55 dan Pasal 56 yang dianggap telah merugikan hak konstitusional Pemohon, secara umum saya berpendapat sebagai berikut: 1. Dalam Pasal 30 ayat (1) Undang-Undang a quo menyatakan, Akuntan Publik dilarang: a. Memiliki atau menjadi Rekan pada lebih dari 1 (satu) KAP; b....dst. Dengan perumusan kata ”dilarang” sebagaimana tercantum dalam Pasal 30 ayat (1) Undang-Undang a quo, hal tersebut seharusnya berakibat terhadap seluruh pelanggaran dalam Pasal 30 ayat (1) dikenakan sanksi yang sama, yaitu sanksi pidana. Namun demikian, dalam Pasal 53 ayat (2) dinyatakan antara lain, pelanggaran terhadap Pasal 30 ayat (1) secara keseluruhan dikenakan sanksi administratif atau dengan perkataan lain ketentuan pada huruf a sampai dengan huruf j Pasal 30 ayat (1) Undang-Undang a quo adalah suatu pelanggaran ketentuan administratif; bagaimana mungkin suatu ketentuan [dalam hal ini Pasal 30 ayat (1) huruf j] yang telah dinyatakan sebagai pelanggaran ketentuan administratif dalam Pasal 53 ayat (1) dan ayat (2) harus dikenai sanksi pidana berdasarkan Pasal 55 dan Pasal 56 Undang-Undang a quo? 2. Pengaturan dalam Pasal 55 dan Pasal 56 UU Akuntan Publik dapat menimbulkan ketidakpastian hukum dalam pelaksanaannya, terlebih lagi jika dihubungkan dengan Pasal 53 Undang-Undang a quo. Pengaturan itu juga tidak sesuai dengan karakteristik profesi akuntan publik, mengingat seorang akuntan publik bukanlah kuasa negara atau pejabat publik yang diberikan kewenangan atas nama publik atau negara. Sebab, produk akuntan publik bukan merupakan legal binding sehingga tidak sebanding apabila dikenakan sanksi pidana. Produk dari pekerjaan akuntan publik adalah suatu opini yang merupakan suatu bentuk keyakinan memadai (reasonable assurance) dan bukan merupakan suatu kebenaran absolut (mutlak) atas laporan keuangan atau informasi keuangan lainnya. Produk akuntan publik itu bukan akta autentik sebagaimana dikeluarkan pejabat publik. 3. Dengan mendasarkan alasan yang dikemukakan pada alinea pertama pendapat saya di atas, saya berpendapat bahwa Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2011 tentang Akuntan Publik adalah Undang-Undang yang 191 mengatur tentang suatu kelembagaan atau organisasi profesi, sehingga tidak tepat jika di dalamnya mengatur pula tentang ketentuan sanksi pidana. Sebagai suatu peraturan organisatoris, seharusnya pelanggaran terhadap peraturan tersebut diselesaikan secara organisatoris pula, sesuai dengan kode etik dari organisasi yang bersangkutan. Pendapat bahwa pelanggaran dalam pengaturan yang bersifat organisatoris adalah pelanggaran yang bersifat administratif dapat disimpulkan dari Pasal 53 ayat (2) Undang-Undang a quo yang menyatakan, ”Pelanggaran ketentuan administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berupa pelanggaran terhadap Pasal 4, Pasal 8, Pasal 8 ayat (4), Pasal 9 ayat (4), Pasal 13, Pasal 17, Pasal 19, Pasal 25, Pasal 27, Pasal 28 ayat (1), Pasal 29 ayat (1), Pasal 30 ayat (1), Pasal 31, Pasal 32, Pasal 34 ayat (3) dan ayat (4), Pasal 35 ayat (5) dan ayat (6), atau Pasal 51 ayat (4) dan ayat (5)”. Dengan rumusan dalam Pasal 53 ayat (2) tersebut terlihat bahwa seluruh pelanggaran terhadap Undang-Undang Akuntan Publik adalah pelanggaran ketentuan administratif, termasuk di dalamnya pelanggaran terhadap Pasal 30 ayat (1) huruf j. 4. Landasan pemikiran pendapat yang ketiga di atas sebenarnya telah terdapat dalam Naskah Akademik RUU Akuntan Publik yang menyatakan bahwa ”Sebuah profesi terikat dalam suatu kontrak sosial dengan masyarakat untuk melayani kepentingan publik, meski ketika kepentingan publik bertentangan dengan kepentingan pribadinya. Sebagai balasannya, masyarakat memberikan hak-hak khusus kepada profesi akuntan publik. Salah satu hak khusus dimaksud adalah hak untuk mengatur secara internal profesinya (self regulatory system) antara lain berkenaan dengan sertifikasi dan persyaratan kompetensi serta penetapan standar teknis dan etika”. 5. Selain itu, ketentuan sanksi pidana dalam Pasal 57 Undang-Undang a quo (walaupun tidak dimohonkan dalam pengujian ini) adalah tidak tepat adressatnya. Dalam Undang-Undang Akuntan Publik yang menjadi adressat normanya adalah Akuntan Publik itu sendiri dan bukan setiap orang yang memberikan pernyataan tidak benar atau memberikan dokumen palsu atau dipalsukan ataupun setiap orang yang menipu atau bertindak sebagai Akuntan Publik. 192 Berdasarkan alasan-alasan tersebut saya berpendapat bahwa Pasal 55, Pasal 56, dan juga Pasal 57 Undang-Undang Akuntan Publik adalah merupakan pengurangan terhadap hak asasi Akuntan Publik sebagai suatu organisasi profesi dan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar 1945, sehingga Pasal 55, Pasal 56, dan Pasal 57 seharusnya dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat dan permohonan Pemohon ”dikabulkan” untuk seluruhnya. PANITERA PENGGANTI, ttd. Achmad Edi Subiyanto

Kata Kunci

Akuntan publik; Manipulasi data; Etika profesi; Kertas kerja; Keyakinan memadai; reasonable assurance;

Unduh PDF Putusan