Pengujian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap Putusan Mahkamah ini, Hakim Konstitusi Achmad Sodiki dan Hakim Konstitusi Harjono memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion), sebagai berikut: 706 1. Hakim Konstitusi Achmad Sodiki: Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4252, selanjutnya disebut UU Penyiaran) menyatakan, “Pemusatan kepemilikan dan penguasaan lembaga penyiaran swasta oleh satu orang atau satu badan hukum, baik di satu wilayah siaran maupun di beberapa wilayah siaran, dibatasi”. Kata kunci pada pasal ini adalah “pemusatan kepemilikan dan penguasaan”. Kemungkinan penafsirannya ialah: memiliki dan menguasai, memiliki tetapi tidak menguasai, tidak memiliki tetapi menguasai, tidak memiliki dan tidak menguasai. Yang menjadi masalah, apakah pemusatan dan penguasaan lembaga penyiaran oleh swasta, dalam arti sebagai suatu proses dan sebagai suatu hasil, adalah konstitusional kalau hanya sekedar dibatasi? Pemusatan berarti terdapat sejumlah kepemilikan dan penguasaan di satu orang atau satu badan hukum baik secara terang-terangan maupun terselubung. Hal ini mengandung arti terdapatnya proses atau hasil monopoli yakni suatu kondisi sedemikian rupa sehingga pelaku usaha berada dalam pasar yang tidak memiliki pesaing yang berarti. Dalam era pasar bebas hal demikian jelas tidak sehat karena akan mentoleransi tidak tercapainya diversity of content dan diversity of ownership, sekalipun pada kata akhir Pasal 18 ayat (1) UU Penyiaran diakhiri dengan kata “dibatasi”, yang tidak jelas batas-batasnya, karena berlawanan dengan dibolehkannya pemusatan kepemilikan dan penguasaan lembaga penyiaran swasta. Pasal demikian menjadi alat kepanjangan kepentingan yang kuat yang menghalalkan monopoli di bidang penyiaran, padahal ruang angkasa adalah ruang publik artinya baik yang kuat maupun yang lemah diberi ruang untuk bersuara. Hancurnya ruang publik berarti menguatnya paternalisme. Kebijakan diambil sepihak dan baru diikuti sebuah sosialisasi. Gugatan (permohonan pengujian) pasal-pasal a quo menandakan masih adanya tanda-tanda kehidupan ruang publik di republik ini. Para Pemohon menuntut agar kebijakan tentang penyiaran yang mengarah pada pemusatan kepemilikan dan penguasaan monopoli ini dihentikan, atau setidak-tidaknya dimaknai lebih jelas dan adil. Apa yang harus dijamin oleh negara adalah fairness dalam distribusi 707 informasi, lalu bagaimana dengan isi informasi itu sendiri? Hal ini penting mengingat kesetaraan kesempatan dalam berpolitik, misalnya, dapat lumpuh oleh jenis retorika politik yang dilontarkan. Kaum demagog biasa memanfaatkan momen pemilu guna melontarkan kebencian pada kelompok lawan. Hal semacam ini yang dilakukan oleh Hitler. Kebangkitan Naziisme tidak bisa dilepaskan dari kelihaian Hitler menunggangi kebebasan berpendapat yang dijamin oleh demokrasi. Pers sebagai de vierde macht dalam demokrasi harus menjunjung tiga nilai pokok, yaitu: nilai kebebasan, nilai kesetaraan, dan nilai keadilan. Dalam ruang publik kebebasan mengeluarkan pendapat menjadi kunci utama, sehingga semua orang memiliki hak yang sama dalam mengeluarkan pendapat. Demikian juga semua orang memiliki kesetaraan dalam mempengaruhi, misalnya, proses politik, karena semua orang dipandang sebagai warga negara dengan hak sipil dan politik yang sama, sedangkan keadilan berarti menjamin persamaaan perlakuan dan kesempatan. Konsepsi keadilan Aristoteles hanya menjamin persamaan kesempatan dan kebebasan bagi mereka yang berpunya. Dengan demikian, demokrasi tidak menghampiri mereka yang kurang beruntung. Oleh karenanya sosialisme mengajukan konsep keadilan distributif yang baru yang mensyaratkan perombakan total struktur ekonomi kapitalis yang memapankan ketidakadilan. Saat beban dan keuntungan terdistribusi sempurna, maka peluang untuk mempengaruhi proses politik terbuka lebar bagi semua. Penyiaran menjadi kancah atau ajang perebutan sumberdaya ekonomi di ruang publik. Tidak mengherankan bahwa ruang publik ini menjadi komoditas yang menggiurkan. Pada akhirnya jika ketiga unsur tersebut di atas tidak bisa diwujudkan, hal ini akan dapat menggeser proses-proses demokratisasi yang jujur (substantif), artinya informasi ditentukan besaran kapital yang dimiliki oleh perseorangan atau badan hukum tertentu sebab sungguh tidak fair dan demokratis jika akses ke media didominasi oleh mereka yang kuat secara ekonomi saja. Sudah terbukti ramalan-ramalan calon kepala daerah yang disebarluaskan di media menjadi komoditas yang sangat laku dalam berbagai pemilihan umum kepala daerah, di samping iklan-iklan yang mendominasi sebagian besar siaran yang ditayangkan. Oleh sebab itu, Pasal 18 ayat (1) UU 708 Penyiaran yang dapat dimaknai sebagai proses atau hasil monopoli seharusnya dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945. Jikalaupun ada batas yang ditentukan pada pasal tersebut harus dimaknai sepanjang batas itu dapat mencegah monopoli. Pasal 34 ayat (4) UU Penyiaran menyatakan, “Izin Penyelenggaraan Penyiaran dilarang dipindahtangankan kepada pihak lain”. Pasal ini pun harus dibaca senafas dengan Pasal 18 ayat (1) UU Penyiaran, artinya pemindahtanganan itu tidak merupakan pemusatan kepemilikan dan penguasaan Lembaga Penyiaran Swasta oleh satu orang atau satu badan hukum baik secara terang-terangan maupun terselubung, baik di satu wilayah siaran maupun di beberapa wilayah siaran yang mengarah pada pemusatan dan kepemilikan yang bersifat monopolitis, karena bertentangan dengan konstitusi. Sepantasnya permohonan Pemohon dikabulkan. 2. Hakim Konstitusi Harjono: Spektrum Frekuensi Radio untuk Sebesar-besar Kemakmuran Rakyat Bagian Menimbang huruf b Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4252, selanjutnya disebut UU Penyiaran) menyatakan, “bahwa spektrum frekuensi radio merupakan sumber daya alam terbatas dan merupakan kekayaan nasional yang harus dijaga dan dilindungi oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar- besarnya kemakmuran rakyat sesuai dengan cita-cita Proklamasi 17 Agustus 1945”. Artinya, pembuat undang-undang telah menetapkan spektrum frekuensi radio sebagai sumber daya alam yang terbatas yang merupakan kekayaan nasional sehingga termasuk kekayaan alam yang harus dikuasai oleh negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat [vide Pasal 33 ayat (3) Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, selanjutnya disebut UUD 1945]. Apabila spektrum frekuensi radio tersebut akan dimanfaatkan, maka pembuat undang-undang harus membuat aturan yang melindungi dan menjamin bahwa rakyat akan mendapat manfaat yang sebesar-besarnya untuk kemakmurannya. Jika rakyat tidak memperoleh haknya sebagaimana diatur 709 dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 tersebut, maka jelas UU Penyiaran tersebut telah melanggar norma UUD 1945; Persoalan konstitusional yang harus dijawab adalah: siapa sebenarnya yang dimaksud “rakyat” itu? Hal demikian penting untuk diketahui karena rakyat adalah subyek dalam Pasal 33 UUD 1945. Rakyat adalah warga negara Indonesia yang terdiri dari manusia pendukung hak dan kewajiban. Adapun yang tidak termasuk dalam pengertian rakyat adalah subyek hukum non manusia atau yang dikenal sebagai badan hukum. Dalam satu naskah UUD yang sama namun dalam pasal yang berbeda, digunakan istilah yang sama yaitu "rakyat". Contohnya, Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan, “Kedaulatan di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Apakah “rakyat” yang disebut dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dan “rakyat” yang disebut dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 tersebut memiliki makna yang sama atau berbeda? Jawabnya, menurut saya, adalah sama. Berdasarkan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 tersebut, setiap 5 (lima) tahun sekali rakyat melaksanakan kedaulatannya yaitu melakukan pemilihan umum anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), serta Presiden dan Wakil Presiden. Rakyat yang mempunyai hak untuk memilih adalah warga negara dengan syarat-syarat tertentu. Warga negara adalah manusia, sehingga pemilihan umum tidak memberikan hak pilih kepada badan hukum. Sebagaimana halnya Pasal 1 ayat (2) UUD 1945, maka yang dimaksud “rakyat” oleh Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 adalah manusia perorangan secara alami bukan badan hukum. Dengan demikian, yang memperoleh manfaat berupa kemakmuran yang sebesar-besarnya menurut Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 adalah manusia, warga negara. Lebih lanjut mengenai makna dari “rakyat” ini, telah dipertimbangkan oleh Mahkamah dalam pertimbangan hukum mengenai kedudukan hukum para Pemohon dalam Putusan Nomor 25/PUU- VIII/2010 bertanggal 4 Juni 2012, Putusan Nomor 30/PUU-VIII/2010 bertanggal 4 Juni 2012, dan Putusan Nomor 32/PUU-VIII/2010 bertanggal 4 Juni 2012, yang menyatakan bahwa, “Adapun yang dimaksud dengan “orang banyak” di dalam Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 dan “rakyat” di dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 710 1945 adalah setiap warga negara Indonesia yang hak-hak konstitusionalnya dijamin dan diatur dalam UUD 1945, ....”; Berdasarkan pertimbangan hukum mengenai pengertian “rakyat” sebagaimana diatur dalam UUD 1945 di atas dan dengan adanya ketentuan yang menyatakan bahwa spektrum frekuensi radio adalah sumber daya alam yang terbatas, maka pembuat undang-undang harus mengatur dan menjamin penggunaannya untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Oleh karenanya, persoalan konstitusional berikutnya yang harus dijawab adalah: kapan rakyat, bukan yang lain, dapat menikmati sebesar-besarnya manfaat dari spektrum frekuensi radio? Rakyat sebagaimana dimaksud oleh Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 adalah kalangan luas yang meliputi seluruh warga negara Indonesia yang memiliki perbedaan tingkat pendidikan, status sosial, strata ekonomi, atau faktor- faktor lainnya, dan rakyat bukanlah badan hukum yang dapat memiliki harta kekayaan yang terpisah; Kesempatan rakyat untuk memperoleh sebesar-besar kemakmuran, yang dalam perkara a quo dapat dianggap sebagai perwujudan suatu manfaat dari diatur dan dijaminnya penggunaan spektrum frekuensi radio oleh negara, secara garis besar juga sudah dirumuskan dalam Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 yang menyatakan, “Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.” Demokrasi ekonomi pada dasarnya adalah memberi hak yang sama kepada rakyat dalam ikut serta sebagai subyek dalam bidang ekonomi yang tujuannya untuk menciptakan keadilan sosial bagi seluruh rakyat sebagaimana diamanatkan oleh Pembukaan UUD 1945 alinea ke-IV, kalimat terakhir. Apabila hak rakyat untuk mendapatkan manfaat yang sebesar-besarnya dari kekayaan alam yang dikuasai negara [vide Pasal 33 ayat (3) UUD 1945] ini dihilangkan, maka juga berarti telah menghilangkan hak demokrasi ekonomi dari rakyat [vide Pasal 33 ayat (4) UUD 1945]. Oleh karena hak tersebut tercantum dalam UUD 1945, maka menjadi kewajiban Mahkamah untuk menjaga hak tersebut; 711 Memang merupakan suatu realitas bahwa tidak seluruh sumber daya alam dapat dinikmati secara langsung dan merata oleh seluruh rakyat. Oleh karenanya perlu campur tangan negara untuk mengaturnya. Namun, yang pasti, semakin banyak kesempatan rakyat untuk ikut serta sebagai subyek dalam kegiatan ekonomi, maka akan lebih bermakna hak demokrasi ekonominya, dibandingkan dengan tertutup atau terhambatnya kesempatan rakyat untuk berperan serta dalam bidang ekonomi karena adanya hambatan-hambatan termasuk hambatan yang timbul dari peraturan perundang undangan; Berkaitan dengan hal-hal yang diuraikan di atas, pembuat undang-undang telah mengatur dalam UU penyiaran, sebagai berikut: 1. Penyiaran diarahkan untuk mencegah monopoli kepemilikan dan mendukung persaingan yang sehat di bidang penyiaran [vide Pasal 5 huruf (g) UU Penyiaran]; 2. Pemusatan kepemilikan dan penguasaan Lembaga Penyiaran Swasta (LPS) oleh satu orang atau satu badan hukum, baik di satu wilayah siaran, maupun di beberapa wilayah siaran, dibatasi [vide Pasal 18 ayat (1) UU Penyiaran]. Tujuan pembuat undang-undang mencegah monopoli penggunaan spektrum frekuensi radio dengan cara pembatasan pemusatan kepemilikan dan penguasaan LPS jelas bertujuan supaya tidak terjadi monopoli terhadap spektrum frekuensi radio yang harus digunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat sebagaimana diamanahkan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Kedua pasal UU Penyiaran di atas yang bermaksud membatasi pemusatan kepemilikan dan penguasaan LPS oleh satu orang atau satu badan hukum memang tidak menetapkan berapa banyak LPS yang dapat dimiliki oleh satu orang atau satu badan hukum, karena menyangkut penghitungan teknis memang dapat diatur dalam peraturan pelaksanaannya. Namun demikian, sebagai perintah undang-undang, yaitu perlu adanya pembatasan dan terlebih lebih lagi pembatasan tersebut diperlukan untuk melaksanakan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, maka mutlak perlu diatur pembatasan pemusatan kepemilikan dan penguasaan LPS oleh satu orang atau satu badan hukum dalam peraturan pelaksanaannya. Apabila ternyata pembuat peraturan pelaksana tidak mengatur 712 pembatasan kepemilikan baik oleh satu orang atau satu badan hukum, maka pembuat peraturan pelaksana telah salah memaknai perintah UU Penyiaran yang sebagai akibatnya ketentuan UUD 1945 yang telah dijabarkan secara benar oleh UU Penyiaran tidak dapat terealisasi secara benar dalam praktiknya, karena pembuat peraturan pelaksana telah salah memaknai perintah UU Penyiaran. Keadaan demikian akan menimbulkan kesenjangan antara apa yang diperintahkan oleh UUD 1945 dengan yang terealisasikan dalam praktik; Untuk melaksanakan UU Penyiaran, Pemerintah telah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2005 tentang Penyelenggaraan Penyiaran Lembaga Penyiaran Swasta (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 127, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4566, selanjutnya disebut PP Penyiaran). Pasal 24 ayat (1) PP Penyiaran tersebut menyatakan, "Lembaga penyiaran swasta didirikan dengan modal awal seluruhnya hanya dimiliki oleh warga negara Indonesia dan/atau badan hukum Indonesia yang seluruh sahamnya dimiliki oleh warga negara Indonesia." Adapun Pasal 24 ayat (4) PP Penyiaran menyatakan, "Paling sedikit 80% (delapan puluh perseratus) dari saham lembaga penyiaran swasta harus tetap dimiliki warga negara Indonesia dan/atau badan hukum Indonesia yang seluruh sahamnya dimiliki warga negara Indonesia." Ketentuan tersebut sejalan dengan Pasal 18 UU Penyiaran bahwa yang utama adalah kepemili