Pengujian UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah [Pasal 14 huruf e dan huruf f]

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap Putusan Mahkamah ini, Hakim Konstitusi M. Akil Mochtar memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion), sebagai berikut: UUD 1945 mengamanatkan bahwa hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Artinya, Undang-Undang Dasar telah menjamin bahwa penataan hubungan keuangan antara pusat dan daerah dipersyaratkan untuk memenuhi aspek substantif, yaitu “adil dan selaras”, serta aspek formil, yaitu dilakukan sesuai dengan undang-undang. Syarat substantif konstitusional dalam pengaturan hubungan keuangan tersebut memiliki kedudukan yang lebih penting dibandingkan syarat formilnya. Hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah yang dilakukan berdasar undang-undang tetapi tidak memenuhi syarat “adil dan selaras” adalah bertentangan dengan Undang-Undang Dasar. Suatu sistem disebut adil bilamana memiliki ketahanan (stability) dalam proses penerapannya. Sistem yang adil mampu mendorong pihak-pihak yang terlibat untuk bertindak sesuai dengan aturan main dalam sistem. Bila sistem itu kehilangan daya dorong dan kemampuan mengikatnya terhadap para pihak maka dapat dipastikan terdapat ketidakadilan dalam sistem tersebut. Permasalahan yang muncul dengan diajukan perkara pengujian Pasal 14 huruf e dan f Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 adalah bukti bahwa sistem hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah sedang diuji daya ketahanannya. Pemohon, sebagai salah satu pihak yang terlibat dalam sistem hubungan keuangan, menggugat pola sistem keuangan dalam hal pembagian perimbangan keuangan dari sektor penerimaan pertambangan minyak dan gas bumi atas dasar pembagian yang tidak adil. Adil, tidak hanya dilihat dari perspektif distribusi hasil yang merata. Keadilan dalam sistem hubungan keuangan diawali dari prinsip perlakuan sejajar (equality) para pihak ketika mengikatkan diri dalam sistem hubungan tersebut (contractual justice). Pemerintah pusat dan pemerintahan daerah yang terikat dalam sistem hubungan keuangan merupakan pihak yang harus diperlakukan sejajar. Bila pembagian perimbangan keuangan dari sektor penerimaan minyak dan gas bumi yang diatur dalam Pasal 14 huruf e dan f Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 disebut sebagai kebijakan hukum pemerintah (legal policy) maka telah terjadi 267 ketidakadilan dalam perlakuan antar para pihak dalam sistem hubungan keuangan tersebut. Pemerintah pusat berarti memiliki kedudukan yang lebih tinggi dibanding pemerintahan daerah dalam menyusun sistem hubungan keuangan. Oleh karena itu, dalam merumuskan pola hubungan keuangan, termasuk pembagian perimbangan keuangan dari sektor minyak dan gas bumi maka pemerintah pusat dan pemerintahan daerah memiliki kedudukan yang setara dan harus diperlakukan sama sebagai prasyarat awal terciptanya keadilan. Dalam perspektif distribusi hasil, konsep keadilan lebih mementingkan prinsip merata dibandingkan kesamaan. Keadilan tidak berarti bahwa setiap pihak memperoleh jumlah yang sama besar. Ketidaksamaan dalam distribusi hasil dapat dibenarkan selama pembagian hasil yang tidak sama itu membawa manfaat yang lebih besar (greater goods) bagi para pihak. Ketidaksamaan dalam pembagian hasil, disebut adil, bila memperhatikan kondisi obyektif dari adanya perbedaan setiap individu/pihak. Hal ini selaras dengan pendapat Mahkamah dalam putusan nomor 070/PUU-II/2004 yang menyatakan bahwa “... keadilan itu bukan berarti semua subjek hukum diperlakukan sama tanpa melihat kondisi yang dimiliki oleh setiap pihak masing-masing, keadilan justru harus menerapkan prinsip proporsionalitas, artinya memperlakukan sama terhadap hal-hal yang sama dan memperlakukan berbeda terhadap hal-hal yang memang berbeda.” Misalnya dalam sistem perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, pembentuk Undang-Undang mengatur pembedaan porsi dana bagi hasil untuk Provinsi Papua dan Provinsi Aceh dengan daerah lain. Porsi dana bagi hasil sebesar 70% (tujuh puluh persen) dari pertambangan minyak dan gas bumi diberikan untuk Provinsi Papua [vide Pasal 34 ayat (3) huruf b Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua] dan porsi dana bagi hasil yang serupa juga diperoleh Provinsi Aceh [vide Pasal 181 Ayat (1) huruf b juncto Pasal 181 ayat (3) Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh]. Sedangkan daerah lain yang bukan merupakan daerah otonomi khusus memperoleh 15,5% (lima belas setengah persen) untuk dana bagi hasil minyak dan 30,5% (tigapuluh setengah persen) untuk dana bagi hasil gas [vide Pasal 14 huruf e dan f Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah]. Artinya, pembentuk Undang-Undang menerapkan prinsip proporsionalitas dalam 268 pembagian dana bagi hasil sektor minyak dan gas bumi bagi daerah otonomi khusus. Dengan demikian, pembagian hasil yang tidak sama kepada setiap pihak bukan berarti ketidakadilan. Keinginan pemohon untuk memperoleh pembagian hasil dari sumber daya yang dimilikinya dalam porsi lebih besar dibandingkan daerah lain tidak dapat dikategorikan sebagai bertentangan dengan syarat adil dalam pola hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah. Oleh karena itu, yang perlu dipertimbangkan selanjutnya adalah apakah keuntungan sebagai daerah penghasil minyak dan gas bumi dapat menguatkan alasan (raison d’etre) untuk memperoleh pembagian hasil sumber daya alam yang lebih besar dibanding daerah bukan penghasil sumber daya minyak dan gas bumi. Pada sebuah negara kesatuan (unitary state), hakikat kebijakan otonomi daerah adalah bahwa pemerintah pusat menyerahkan sebagian kewenangannya kepada pemerintah daerah. Makna penting dari kata “penyerahan” adalah bahwa pemerintah pusatlah yang sejatinya memiliki kewenangan karena pemerintah pusat mewakili kepentingan secara nasional. Dalam kaitannya dengan sektor pertambangan minyak dan gas bumi, Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945 mengamanatkan bahwa cabang produksi yang penting “dikuasai oleh negara”. Kata “negara” yang disebutkan dalam ketentuan tersebut mengacu pada pemerintah pusat yang mewakili kepentingan nasional. Dengan demikian, pembagian dana bagi hasil dari sektor pertambangan minyak dan gas bumi sebagaimana diatur dalam Pasal 14 huruf e dan f Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 merupakan bentuk pengaturan (regelendaad) dari hak penguasaan negara atas minyak dan gas bumi melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama pemerintah. Dengan kata lain, pemerintah pusat memegang kewenangan untuk mengatur pembagian hasil sektor pertambangan minyak dan gas bumi. Akan tetapi, penguasaan negara untuk mengatur cabang-cabang produksi yang penting tidak serta merta memberikan justifikasi bagi pemerintah pusat untuk memperoleh bagian hasil yang lebih besar. Terdapat pertimbangan-pertimbangan lain yang harus diperhatikan. 269 Pemerintah pusat yang memiliki kewenangan untuk melakukan eksplorasi sumber daya alam akan menimbulkan ketimpangan fiskal secara vertikal (vertical fiscal imbalance) antara pemerintah pusat dan daerah. Pada hakikatnya, dana bagi hasil merupakan instrumen untuk mengurangi ketidakseimbangan fiskal tersebut. Pola bagi hasil penerimaan ini dilakukan dengan persentase tertentu yang didasarkan atas prinsip daerah penghasil (by origin). Akan tetapi pada kenyataannya daerah yang memiliki sumber daya alam justru tidak memperoleh kelebihan-kelebihan yang seharusnya dinikmati sebagai daerah penghasil. Oleh sebab itu, hakikat dari tujuan pembagian dana bagi hasil untuk menghilangkan ketimpangan vertikal menjadi tidak tercapai. Daerah penghasil pertambangan minyak dan gas bumi dalam pengelolaan wilayahnya membutuhkan anggaran tambahan dalam rangka pemulihan lingkungan yang berpotensi tercemar, pengadaan infrastruktur yang baik dalam rangka menunjang efisiensi pertambangan minyak dan gas bumi, lingkungan sosial masyarakat yang kehilangan sumber mata pencaharian serta beragam sektor penunjang lainnya. Penghitungan kompensasi atas kerusakan lingkungan akibat pertambangan minyak dan gas bumi perlu menjadi pertimbangan bagi pemerintah pusat. Minyak dan gas bumi merupakan jenis pertambangan sumber daya energi yang tidak terbarukan (non-renewable energy source). Konsekuensi dari eksplorasi jenis pertambangan ini tidak hanya untuk pemenuhan kebutuhan pada generasi saat ini. Yang lebih penting dipertimbangkan adalah dampak eksplorasi sumber daya tidak terbarui bagi generasi mendatang (the principle of intergenerational equity). Bila sumber daya alam telah habis maka tidak ada lagi yang bisa diwariskan bagi generasi mendatang. Eksplorasi besar-besaran tanpa memperhatikan kondisi lingkungan akan menimbulkan permasalahan bagi generasi mendatang, contohnya pembuangan gas emisi karbon berlebihan yang menimbulkan dampak perubahan iklim. Pembangunan tidak hanya dititikberatkan pada pemenuhan kebutuhan saat ini tetapi juga harus mempertimbangkan kebutuhan generasi mendatang (sustainable development). Dengan demikian, pembangunan tidak hanya memiliki dimensi ekonomi tetapi juga memiliki konsekuensi pertumbuhan sosial dan kelestarian lingkungan. Kepentingan pemanfaatan sumber daya minyak dan gas bumi bagi daerah penghasil tidak hanya bersifat sementara. Akan tetapi, 270 pemanfaatan sumber daya minyak dan gas bumi juga dibutuhkan untuk menjaga kelestarian lingkungan demi kebutuhan generasi mendatang. Selain itu, dalam pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, kewenangan pengendalian dan pelestarian lingkungan merupakan urusan wajib yang dilimpahkan kepada pemerintahan daerah, baik Pemerintahan Provinsi maupun Pemerintahan Kabupaten/Kota [vide Pasal 13 ayat (1) huruf j juncto Pasal 14 ayat (1) huruf j Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah]. Oleh karena itu, pemerintahan daerahlah yang memikul beban tanggung jawab untuk menjaga agar kelestarian lingkungan dapat terjamin. Kerusakan lingkungan pada daerah akibat pertambangan minyak dan gas bumi akan jauh berbeda dengan kerusakan lingkungan pada daerah yang tidak memiliki pertambangan minyak dan gas bumi. Unsur-unsur tersebut menjadi faktor pembeda bagi daerah penghasil dibanding daerah lainnya. Hal ini memberi justifikasi bahwa daerah penghasil perlu memperoleh porsi yang lebih besar dibanding daerah lainnya. Fungsi utama pemerintah pusat dalam hal hubungan keuangan adalah fungsi alokasi, distribusi dan stabilisasi. Dalam menjalankan fungsinya, pemerintah pusat harus mempertimbangkan beragam variabel agar dapat memenuhi prasyarat “adil dan selaras”. UUD 1945 tidak menyebut secara eksplisit mengenai jumlah porsi pembagian dana perimbangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah. Pembagian porsi dana perimbangan diisyaratkan dalam suatu relativitas pemaknaan kata “adil dan selaras”. Selain itu, dalam merumuskan pembagian dana bagi hasil pemerintah pusat tidak bisa bekerja sendiri. Pemerintah pusat harus duduk bersama dengan pemerintahan daerah sebagai pihak-pihak yang mengikatkan diri dalam sistem hubungan keuangan dengan kedudukan setara. Pengujian Pasal 14 huruf e dan f Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 merupakan indikasi yang cukup akan adanya ketidakadilan dalam proses perumusan porsi pembagian dana bagi hasil maupun dalam proses distribusi dana bagi hasil. Untuk mencegah terjadinya ketidakadilan yang berlarut-larut atau sebagai upaya proses pendekatan keseimbangan reflektif (reflective equilibrium) keadilan dalam suatu sistem hubungan keuangan maka perlu dilakukan perubahan dari pengaturan dana bagi hasil sektor pertambangan minyak dan gas bumi. 271 Di sisi lain, penetapan angka prosentase bagi hasil antara pusat dan daerah bukanlah persoalan yang mudah karena tidak hanya bersifat umum-normatif tetapi juga menyangkut formulasi teknis penghitungan anggaran yang ditetapkan secara rinci. Pengubahan presentase dana bagi hasil akan mempengaruhi alokasi penghitungan anggaran lainnya. Pengaturan Dana Bagi Hasil termasuk dalam komponen Dana Perimbangan, selain Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus, yang merupakan sistem transfer dana dari Pemerintah berupa satu kesatuan utuh. Tujuan dana perimbangan ini selain untuk membantu daerah mendanai kebutuhan pembangunan didaerahnya adalah juga untuk mengurangi ketimpangan sumber pendanaan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah serta mengurangi kesenjangan pendanaan antar pemerintahan daerah. Untuk memenuhi prasyarat konstitusional agar “adil dan selaras” maka terhadap perimbangan dana bagi hasil untuk sektor minyak dan gas bumi, sebagaimana diatur dalam Pasal 14 huruf e dan f Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2003, harus segera disesuaikan dengan mempertimbangkan untuk memberi porsi yang lebih besar kepada daerah penghasil minyak dan gas bumi. Pemberian porsi yang lebih besar tersebut juga harus mempertimbangkan kondisi dan kebutuhan daerah bukan penghasil minyak dan gas bumi, agar tidak terjadi ketimpangan atau kesenjangan pembangunan antar provinsi atau kabupaten/kota. Selain itu, pengawasan terhadap pengeluaran anggaran pemerintah daerah harus dimaksimalkan sehingga mekanisme money follows function dapat berjalan secara efektif. Pemberian porsi anggaran yang besar kepada daerah penghasil minyak dan gas bumi akan percuma bila pemerintah daerah ternyata tidak mampu melakukan penyerapan anggaran untuk melaksanakan pembangunan dengan tujuan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Oleh karena pembentuk Undang-Undang (Pemerintah dan DPR) yang memiliki kewenangan dan sumber daya untuk menyesuaikan peraturan-peraturan yang terkait dengan pembagian porsi dana bagi hasil untuk sektor minyak dan gas bumi, maka pembentuk Undang-Undang harus segera melakukan perubahan atas peraturan perundang-undangan terkait. Formulasi teknis hitungan matematis dan ekonomi dalam perubahan peraturan perundang-undangan terkait haruslah menitikberatkan untuk pemberian porsi yang lebih besar kepada daerah penghasil minyak dan gas bumi sehingga syarat konstitusional yang “adil dan selaras” dalam pembagian dana bagi hasil sektor minyak dan gas bumi terpenuhi. 272 Maka menurut saya, seharusnya Mahkamah mengabulkan permohonan Pemohon dengan distribusi pembagian dana bagi hasil minyak dan gas bumi yang lebih berkeadilan dengan mengedepankan prinsip “adil dan selaras”. PANITERA PENGGANTI, ttd Ida Ria Tambunan ttd Cholidin Nasir ttd Achmad Edi Subiyanto