Pengujian Materiil Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah a quo, terdapat pendapat berbeda (dissenting opinion) dari 2 (dua) orang Hakim Konstitusi, yaitu Hakim Konstitusi Suhartoyo dan Hakim Konstitusi Saldi Isra, yang menyatakan sebagai berikut: [6.1] Menimbang bahwa permohonan Pemohon berkenaan dengan Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU 12/2011) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Dalam hal ini, Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b UU 12/2011 menyatakan, “Yang dimaksud dengan Permusyawaratan Rakyat” adalah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang masih berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor: I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003. [6.2] Menimbang bahwa dalam amar putusannya Mahkamah menyatakan, “Menolak permohonan Pemohon untuk seluruhnya”. Berkenaan dengan amar Putusan tersebut, kami, Hakim Konstitusi Suhartoyo dan Hakim Konstitusi Saldi Isra memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion) dengan Putusan a quo dengan alasan-alasan yang pada pokoknya sebagai berikut: [6.2.1] Bahwa sebelum perubahan UUD 1945, sistem ketatanegaraan Indonesia mengenal Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai lembaga negara tertinggi. Di bawahnya terdapat lima lembaga negara yang berkedudukan sebagai lembaga tinggi termasuk DPR. Dalam kedudukan sebagai lembaga tertinggi negara, MPR pemegang kekuasaan negara tertinggi (die gezamte staatgewald liegi allein bei der Majelis) karena MPR merupakan penjelmaan seluruh rakyat Indonesia (vertretungsorgaan des willens des staatsvolkes). Namun pasca reformasi konstitusi (1999-2002), MPR tidak lagi berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara dan pemegang kedaulatan rakyat tertinggi. Penghapusan sistem lembaga tertinggi 249 negara adalah upaya logis untuk keluar dari perangkap disain ketatanegaraan yang rancu dalam menciptakan mekanisme checks and balances di antara lembaga- lembaga negara. Perubahan tersebut dapat dilihat dari adanya keberanian untuk ‘memulihkan’ kedaulatan rakyat dengan mengamendemen Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 dari “kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR” menjadi “kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD”. [6.2.2] Bahwa sebelum Perubahan UUD 1945, MPR pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat sehingga lembaga-lembaga negara lain memperoleh mandat dari MPR. Untuk menjalankan kekuasaan tersebut, UUD 1945 sebelum perubahan memberi wewenang kepada MPR untuk menetapkan UUD dan garis-garis besar daripada haluan negara. Untuk menjalankan wewenang tersebut, MPR membentuk produk hukum yang dikenal dengan “Ketetapan MPR”. Sementara itu, lembaga- lembaga tinggi negara menjalankan mandat untuk melaksanakan Ketetapan MPR dan mempertanggungjawabkan kepada MPR. Perubahan prinsip kedaulatan rakyat dalam UUD 1945 berakibat perubahan kedudukan dan wewenang MPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. [6.2.3] Bahwa perubahan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 dimaksud setidaknya membawa lima konsekuensi mendasar. Pertama, penegasan prinsip demokrasi yang merupakan wujud kedaulatan rakyat dalam pelaksanaannya harus mengikuti prinsip negara hukum yang berpuncak pada supremasi konstitusi. Kedua, Majelis MPR tidak lagi memegang kekuasaan sebagai pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat, sehingga dengan sendirinya tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara. Ketiga, kedaulatan rakyat dilaksanakan oleh organ-organ konstitusi sesuai dengan yang ditentukan oleh UUD, sehingga organ-organ itu tidak dapat lagi dibedakan secara hierarkis (setidaknya dapat dikatakan sederajat), tetapi dibedakan menurut fungsi dan wewenang yang diberikan oleh UUD 1945. Keempat, terjadi perubahan wewenang yang dimiliki oleh lembaga negara, khususnya MPR. Kelima, terjadi perubahan hubungan antara lembaga negara yang lebih mencerminkan prinsip saling mengawasi dan mengimbangi. [6.2.4] Bahwa sebelum Perubahan UUD 1945, MPR pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat sehingga lembaga-lembaga negara lain memperoleh mandat dari 250 MPR. Untuk menjalankan kekuasaan tersebut, UUD 1945 sebelum perubahan memberi wewenang kepada MPR untuk menetapkan UUD dan garis-garis besar daripada haluan negara. Untuk menjalankan wewenang tersebut, MPR membentuk produk hukum yang dikenal dengan “Ketetapan MPR”. Sementara itu, lembaga- lembaga tinggi negara menjalankan mandat untuk melaksanakan Ketetapan MPR dan mempertanggungjawabkan kepada MPR. Perubahan prinsip kedaulatan rakyat dalam UUD 1945 berakibat perubahan kedudukan dan wewenang MPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. [6.3] Menimbang bahwa meski kedudukan MPR telah berubah, sebagaimana dinyatakan dan diterima oleh Pemohon, UUD 1945 hasil perubahan tidak menghilangkan sama sekali wewenang MPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Sebagai suatu lembaga negara, MPR masih berwenang untuk mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar [Pasal 3 ayat (1) UUD 1945], melantik presiden dan/atau wakil presiden [Pasal 3 ayat (2) UUD 1945], memberhentikan presiden dan/atau wakil presiden dalam masa jabatannya [Pasal 3 ayat (3) UUD 1945], memilih wakil presiden dalam hal terjadi kekosongan wakil presiden [Pasal 8 ayat (2) UUD 1945], dan memilih presiden dan wakil presiden dalam hal terjadi kekosongan jabatan presiden dan wakil presiden secara bersamaan [Pasal 8 ayat (3) UUD 1945]. Namun demikian, sebagaimana didalilkan Pemohon tidak terdapat pengaturan perihal produk hukum yang dapat dibuat MPR untuk menjalankan wewenang tersebut. [6.4] Menimbang bahwa berkenaan dengan produk hukum berupa “Ketetapan MPR” dimaksud, baik sebelum maupun setelah perubahan, secara tekstual atau eksplisit, tidak ditemukan dalam UUD 1945. Sebelum perubahan UUD 1945, adanya wewenang MPR (menetapkan Undang-Undang Dasar dan mengubah Undang- Undang Dasar; menetapkan garis-garis besar daripada haluan negara) telah dimaknai sebagai bentuk hukum berupa “Ketetapan” dengan adanya kata “menetapkan” dalam kedua kewenangan dimaksud. Menurut Bagir Manan (1992), makna tersirat tersebut sekaligus mengandung kekuasaan tersirat (implied power) yang diakui setiap sistem undang-undang dasar. Dalam praktik, bentuk hukum berupa “Ketetapan MPR” diatur secara eksplisit dalam sejumlah Ketetapan MPR 251 (Tap MPR No XX/MPRS/1966 dan Tap MPR No III/MPR/2000) dan undang-undang (in casu, UU No 12/2011). [6.5] Menimbang bahwa dengan adanya penataan terhadap lembaga negara dengan prinsip “supremasi konstitusi”, di mana MPR tidak lagi berkedudukan sebagai lembaga negara tertinggi berimplikasi terhadap eksistensi produk hukum, in casu Ketetapan MPR. Berkenaan dengan hal tersebut, Pasal I Aturan Peralihan UUD 1945 menyatakan: MPR ditugasi untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan MPR Sementara dan Ketetapan MPR untuk diambil putusan pada sidang MPR tahun 2003. Sesuai dengan amanat Pasal I Aturan Peralihan UUD NRI 1945, Sidang Umum MPR Tahun 2003 memutuskan Ketetapan MPR No I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan MPR RI Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002. Berdasarkan hasil peninjauan, dihasilkan enam kelompok Ketetapan MPRS/MPR 1960 hingga 2002, sebagai berikut: 1. Sembilan Ketetapan MPRS/MPR dicabut dan dinyatakan tidak berlaku. 2. Tiga Ketetapan MPRS/MPR tetap berlaku dengan ketentuan masing-masing. 3. Delapan Ketetapan MPRS/MPR tetap berlaku sampai terbentuknya pemerintahan hasil Pemiu 2004. 4. Sebelas Ketetapan MPRS/MPR tetap berlaku sampai dengan terbentuknya undang-undang. 5. Lima Ketetapan MPRS/MPR masih berlaku sampai ditetapkannya Peraturan Tata Tertib yang baru oleh MPR hasil Pemilu 2004. 6. Seratus empat Ketetapan MPRS/MPR tidak perlu dilakukan tindakan hukum lebih lanjut, baik karena bersifat einmalig (final), telah dicabut, maupun telah selesai dilaksanakan. [6.6] Menimbang bahwa di antara enam kategori kelompok Ketetapan MPRS/MPR 1960 hingga 2002 tersebut, dalam kategori keempat “Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR dinyatakan tetap berlaku sampai dengan terbentuknya undang- undang”. Artinya, Ketetapan MPR telah diposisikan oleh MPR sebagai produk hukum yang sejajar dengan undang-undang. Namun masuknya kembali Ketetapan MPR dalam hierarki menjadi tidak lazim apabila diletakkan dalam semangat perubahan dan perbaikan sistem hukum dan sistem ketatanegaraan Indonesia 252 setelah perubahan UUD 1945. Terlebih Ketetapan diposisikan di atas undang- undang yang sudah barang tentu merupakan sebuah posisi yang dilematis. Sebagai sebuah norma peninggalan masa lalu yang sudah tereduksi kuantitasnya melalui amanat perubahan konstitusi dalam Sidang Panitia Ad Hoc MPR, menjadi janggal kemudian jika Ketetapan MPR justru malah secara hierarki ditempatkan di atas undang-undang. [6.7] Menimbang bahwa apabila dibaca secara saksama putusan a quo, perihal bentuk jenis produk hukum “Ketetapan MPR” yang dimasukkan dan ditempatkan dalam hirarki peraturan perundang-undangan telah diuraikan secara komprehensif, termasuk dampak atau implikasinya dalam praktik penyelenggaraan negara setelah perubahan UUD 1945. Namun, perbedaan pendapat kami dengan putusan a quo, kami menghendaki substansi tersebut dimasukkan ke dalam amar putusan dan tidak berhenti sampai pertimbangan hukum (ratio decidendi). Dalam hal ini, untuk menghindari segala implikasi masuknya Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan, kami menghendaki penegasan untuk menghapus Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b UU 12/2011. Karena, secara teori dan praktik pembentukan peraturan perundang-undangan, penjelasan berfungsi sebagai tafsir resmi pembentuk peraturan perundang-undangan atas norma tertentu dalam batang tubuh. Oleh karena itu, penjelasan hanya memuat uraian terhadap kata, frasa, kalimat, atau padanan kata/istilah asing dalam norma pokok yang disertai dengan contoh. Selain itu, penjelasan tidak menggunakan rumusan yang isinya memuat perubahan terselubung di dalam peraturan perundang-undangan. Di samping itu, rumusan penjelasan pasal demi pasal tidak memperluas, mempersempit, atau menambah pengertian norma yang ada dalam batang tubuh (vide Lampiran I UU 12/2011). Namun demikian, menghapus Penjelasan dimaksud tetap saja tidak akan menghilangkan ihwal persoalan hukum masuknya Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Oleh karena itu, selain penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b UU 12/2011, kami sekaligus menyatakan inkonstitusional Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) huruf b UU 12/2011 dimaksud. [6.8] Menimbang bahwa secara faktual masih terdapat sejumlah Tap MPR yang masih berlaku sebagaimana dinyatakan dalam Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003, 253 sehingga memerlukan dasar hukum pengaturannya. Namun demikian, meletakkan Ketetapan MPR di dalam hierarki peraturan perundang-undangan adalah tidak tepat, apalagi jika hierarki kedudukannya diletakkan di atas undang-undang. Untuk itu, Ketetapan MPR seyogianya diletakkan sebagai ketentuan peralihan di dalam UU 12/2011, atau setidaknya kedudukannya diletakkan sejajar dengan undang-undang, dan bukan di atas undang-undang karena sesuai dengan TAP MPR Nomor I/MPR/2003, materi muatan yang terkandung di dalam Ketetapan MPR memiliki kandungan materi muatan yang diatur di dalam undang-undang. Hal ini juga diperkuat dengan adanya beberapa Ketetapan MPR yang telah dicabut yang materi muatannya telah dipindahkan ke dalam undang-undang. Dengan memosisikan Tap MPR sejajar dengan undang-undang, maka Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b dapat diangkat menjadi norma dalam batang tubuh UU 12/2011. [6.9] Menimbang bahwa berdasarkan pertimbangan hukum di atas, karena materi yang kami kabulkan tidak sama dengan yang dimohonkan Pemohon, seharusnya Mahkamah Konstitusi mengabulkan permohonan a quo untuk sebagian. *** Demikian diputus dalam Rapat Permusyawaratan Hakim oleh sembilan Hakim Konstitusi yaitu Suhartoyo selaku Ketua merangkap Anggota, Saldi Isra, Enny Nurbaningsih, Wahiduddin Adams, Arief Hidayat, Anwar Usman, Daniel Yusmic P. Foekh, M. Guntur Hamzah, dan Ridwan Mansyur masing-masing sebagai Anggota, pada hari Senin, tanggal delapan, bulan Januari, tahun dua ribu dua puluh empat, yang diucapkan dalam Sidang Pleno Mahkamah Konstitusi terbuka untuk umum pada hari Selasa, tanggal enam belas, bulan Januari, tahun dua ribu dua puluh empat, selesai diucapkan pukul 18.16 WIB oleh sembilan Hakim Konstitusi yaitu Suhartoyo selaku Ketua merangkap Anggota, Saldi Isra, Enny Nurbaningsih, Wahiduddin Adams, Arief Hidayat, Anwar Usman, Daniel Yusmic P. Foekh, M. Guntur Hamzah, dan Ridwan Mansyur masing-masing sebagai Anggota, dengan dibantu oleh Ery Satria Pamungkas sebagai Panitera Pengganti, serta dihadiri oleh Pemohon dan/atau kuasanya, serta Dewan Perwakilan Rakyat atau yang mewakili, tanpa dihadiri Presiden atau yang mewakili. 254 KETUA, ttd. Suhartoyo ANGGOTA-ANGGOTA, ttd. Saldi Isra ttd. Enny Nurbaningsih ttd. Wahiduddin Adams ttd. Arief Hidayat ttd. Anwar Usman ttd. Daniel Yusmic P. Foekh ttd. M. Guntur Hamzah ttd. Ridwan Mansyur PANITERA PENGGANTI, ttd. Ery Satria Pamungkas