Pengujian Formil Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara terhadap UUD 1945

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah Konstitusi a quo, 3 (tiga) orang Hakim Konstitusi, yaitu Hakim Konstitusi Wahiduddin Adams, Hakim Konstitusi Suhartoyo, dan Hakim Konstitusi Saldi Isra memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion) perihal permohonan pengujian formil UU 3/2020 sebagai berikut: [6.1] Menimbang bahwa dalam pengujian formil atas Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU Minerba), Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 60/PUU-XVIII/2020 menolak permohonan para Pemohon. Terhadap pengujian formil a quo, kami: Hakim Konstitusi Wahiduddin Adams, Hakim Konstitusi Suhartoyo, dan Hakim Konstitusi Saldi Isra mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinion) dengan alasan-alasan sebagai berikut: [6.2] Menimbang bahwa para Pemohon mengajukan dalil-dalil yang pada pokoknya sebagai berikiut: 1) Bahwa Rancangan Undang-Undang (RUU) Minerba tidak memenuhi kualifikasi sebagai RUU yang dapat dilanjutkan pembahasannya (carry over); 2) Bahwa pembahasan UU Minerba melanggar prinsip keterbukaan; 3) Bahwa pembahasan RUU Minerba tidak melibatkan partisipasi publik dan stakeholder serta tidak ada uji publik oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR); 260 4) Bahwa pembahasan RUU Minerba tidak melibatkan Dewan Perwakilan Daerah (DPD); 5) Bahwa tidak ada keterlibatan dan penerimaan aspirasi Pemerintah Daerah; 6) Bahwa rapat dan pengambilan keputusan dalam Rapat Kerja Komisi VII dan Rapat Paripurna DPR tidak memenuhi syarat; 7) Bahwa UU Minerba seharusnya dalam bentuk UU penggantian bukan UU perubahan. [6.3] Menimbang bahwa sebelum lebih jauh mengemukakan pertimbangan hukum mengenai dalil-dalil di atas, terlebih dahulu kami akan menguraikan beberapa hal-hal berikut: Bahwa secara doktriner, pengujian formil (formeele toetsing) adalah pengujian atas suatu produk hukum yang didasarkan atas proses atau tata cara pembentukannya. Bilamana diletakkan dalam konteks negara hukum, pengujian formil akan “menjamin” dan “memastikan” perlindungan warga negara (protect citizens) dari penyalahgunaan kekuasaan negara dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Apabila dikaitkan dengan pembentukan undang-undang, pengujian formil merupakan instrumen untuk menilai atau menguji kekuasaan negara dalam membentuk undang-undang, terutama menilai konstitusionalitas aspek proses pembentukan (formil) suatu undang-undang. Bahkan, secara doktriner pun dipahami penilaian ihwal konstitusionalitas pembentukan undang-undang untuk menilai ketepatan bentuk (appropriate form), ketepatan institusi pembuatnya (appropriate institution), dan ketepatan prosedur (appropriate procedure). Bahwa selain secara doktriner, secara yuridis, misalnya, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 79/PUU-XVII/2019, bertanggal 4 Mei 2021, menentukan standarisasi untuk menilai pengujian formil (Sub-paragraf [3.15.1] hlm. 361-362), yaitu: 1. pengujian atas pelaksanaan tata cara atau prosedur pembentukan undang- undang, baik dalam pembahasan maupun dalam pengambilan keputusan atas rancangan suatu undang-undang menjadi undang-undang; 2. pengujian atas bentuk, format, atau struktur undang-undang; 3. pengujian berkenaan dengan wewenang lembaga yang mengambil keputusan dalam proses pembentukan undang-undang; dan 4. pengujian atas hal-hal lain yang tidak termasuk pengujian materiil. 261 Bahwa dengan merujuk doktriner dan putusan pengadilan, in casu Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut, penilaian terhadap keabsahan formalitas pembentukan undang-undang adalah merupakan keabsahan dari semua tahapan atau terpenuhinya semua standar yang dikemukakan di atas. Dalam hal ini, jikalau satu tahapan atau satu standar saja tidak terpenuhi dari semua tahapan atau semua standar yang ada, maka sebuah undang-undang dapat dikatakan cacat formil dalam pembentukannya. Artinya, cacat formil suatu undang-undang tidak perlu dibuktikan telah terjadi kecacatan dari semua tahapan atau kecacatan dari semua standar sepanjang kecacatan tersebut telah dapat dijelaskan dengan argumentasi dan bukti- bukti yang tidak diragukan sudah cukup untuk menyatakan adanya cacat formal pembentukan undang-undang. [6.4] Menimbang bahwa berdasarkan pertimbangan di atas, pendapat berbeda kami tidak perlu menguraikan semua kemungkinan tahapan atau standar kecacatan formil pembentukan UU Minerba dalam permohonan a quo. Namun, kami cukup menentukan salah satu saja di antara tahapan atau standar pembentukan undang- undang, in casu pembentukan UU Minerba, terutama yang dapat kami jelaskan dengan argumentasi dan bukti-bukti yang tidak diragukan. [6.5] Menimbang bahwa berkaitan dengan pengujian dalam sistem hukum Indonesia, wewenang Mahkamah Konstitusi untuk menguji undang-undang secara formil adalah demi menjaga kesesuaian prosedur pembentukan undang-undang dengan ketentuan dalam konstitusi, serta dengan peraturan lain yang dimaksudkan untuk melaksanakan pembentukan undang-undang sebagaimana termaktub dalam Pasal 22A UUD 1945. Bahkan merujuk Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 27/PUU-VII/2009, bertanggal 16 Juni 2010, pengujian formil dimaksudkan untuk menilai keterpenuhan syarat formil dalam proses pembentukan undang-undang atau biasa disebut juga dengan istilah due process of law-making. Di samping itu, pembedaan antara uji formil dan uji materiil membawa konsekuensi pada proses pembuktian dalam pemeriksaan perkara. Dalam rangka memeriksa kesesuaian prosedur, pembuktian menitikberatkan fakta-fakta yang terjadi selama proses pembentukan undang-undang yang dilakukan oleh pembentuk UU. Pentingnya pembuktian fakta-fakta tersebut, implisit, juga telah menjadi pendirian Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 79/PUU-XVII/2019 menyatakan: 262 “…untuk kepentingan pembuktian pengujian formil selanjutnya, pemohon dan pembentuk undang-undang tidak cukup hanya mengajukan bukti untuk membuktikan kehadiran anggota DPR secara fisik dengan hanya menyampaikan daftar hadir yang ditandatangani anggota DPR apalagi hanya menyerahkan jumlah rekapitulasi kehadiran, namun harus menyerahkan bukti visual dan/atau bukti audio visual rekaman persidangan yang dapat menunjukkan jumlah kehadiran secara fisik anggota DPR.” [para. 3.15.6] [6.6] Menimbang bahwa permohonan para Pemohon yang antara lain mendalilkan dalam proses pembahasan RUU Minerba tidak memenuhi kualifikasi sebagai RUU operan (carry over) dari DPR periode sebelumnya (yaitu DPR Periode 2014-2019) ke DPR periode setelahnya (yaitu DPR Periode 2019-2024), dengan alasan adanya fakta perihal Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) RUU Minerba yang baru diserahkan 5 (lima) hari sebelum berakhirnya masa keanggotaan DPR Periode 2014-2019. Terhadap dalil Pemohon tersebut, kami berpendapat sebagai berikut: Bahwa secara konstitusional, UUD 1945 tidak menguraikan secara jelas perihal prosedur pembahasan RUU yang di-”oper” (carry over) oleh DPR periode sebelumnya kepada DPR periode berikutnya. Dalam pembahasan RUU, Pasal 20 ayat (3) UUD 1945 menyatakan, “Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu”. Jika ditelusuri lebih jauh, ketentuan Pasal 20 ayat (3) UUD 1945 tidaklah eksplist menyangkut RUU yang dapat di-“oper”. Ketentuan itu menggambarkan posisi DPR dan Presiden adalah fifty-fifty dalam persetujuan bersama RUU yang sebelumnya telah melewati fase pembahasan bersama. Dengan demkian, persetujuan bersama merupakan syarat konstitusional yang dibagi bersama antara DPR dan Presiden. Artinya, tidak akan pernah ada sebuah undang-undang tanpa persetujuan bersama antara DPR dan Presiden. Dengan demikian, RUU carry over tidaklah begitu saja dapat dikatakan atau diposisikan sebagai RUU yang tidak mendapat persetujuan bersama sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 20 ayat (3) UUD 1945. Dalam hal ini, dasar hukum status RUU operan haruslah dibaca dan dimaknai dalam kerangka “dengan peraturan lain yang dimaksudkan untuk melaksanakan pembentukan undang- undang sebagaimana termaktub dalam Pasal 22A UUD 1945” sebagaimana maksud Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 27/PUU-VII/2009 yang telah diuraikan di atas. Dengan demikian, penilaian keterpenuhan syarat formil RUU carry 263 over dapat dilakukan dengan merujuk peraturan perundang-undangan di bawah UUD 1945. Bahwa merujuk kemungkinan pengaturan dengan peraturan lain sebagaimana dipertimbangkan dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 27/PUU-VII/2009, Pasal 71A Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3) mengatur RUU carry over sebagai berikut: “Dalam hal pembahasan Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 65 ayat (1) telah memasuki pembahasan Daftar Inventarisasi Masalah pada periode masa keanggotaan DPR saat itu, hasil pembahasan Rancangan Undang-Undang tersebut disampaikan kepada DPR periode berikutrya dan berdasarkan kesepakatan DPR, Presiden, dan/atau DPD, Rancangan Undang-Undang tersebut dapat dimasukkan kembali ke dalam daftar Prolegnas jangka menengah dan/atau Prolegnas prioritas tahunan.” Bahwa setelah membaca secara cermat dan saksama, norma dalam Pasal 71A UU P3 di atas menghendaki dua persyaratan yang berlaku secara kumulatif diperbolehkannya RUU carry over, yaitu (i) telah memasuki pembahasan DIM; dan (ii) dimasukkan kembali ke dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) berdasarkan kesepakatan DPR, Presiden dan/atau DPD. Bahwa selain ketentuan dalam Pasal 71A UU P3 di atas, kemungkinan untuk dilakukan carry over suatu RUU juga diatur dalam Pasal 110 ayat (1) Peraturan DPR Nomor 2 Tahun 2020 tentang Pembentukan Undang-Undang (Peraturan DPR 2/2020) yang menyatakan: “Anggota dan alat kelengkapan DPR dapat mengusulkan rancangan undang-undang yang telah masuk pembicaraan tingkat I dan memiliki daftar inventarisasi masalah pada periode keanggotaan DPR sebelumnya kepada Badan Legislasi sebagai usulan rancangan undang-undang operan dalam Prolegnas prioritas tahunan” Bahwa terkait dengan kedua peraturan di atas, terdapat dua catatan penting yang perlu kami kemukakan yang berkelindan dengan keabsahan formil RUU carry over, in casu keabsahan carry over RUU Minerba. Pertama, adanya ketidakselarasan pengaturan prosedur berkenaan dengan “posisi pembahasan DIM” antara UU 15/2019 dengan Peraturan DPR 2/2020. Dalam hal ini, Pasal 71A UU 15/2019 menyatakan secara eksplisit posisi DIM “telah memasuki pembahasan DIM”. Sementara itu, Pasal 110 ayat (1) Peraturan DPR 2/2020 menyatakan posisi DIM “telah memiliki DIM”. Bentangan fakta ini 264 menujukkan secara terang-benderang terjadi ketidakselarasan pengaturan mengenai “posisi pembahasan DIM”. Apakah ketidaselarasan pengaturan demikian merupakan sesuatu yang terjadi dengan sengaja (by design) atau tidak, yang dapat kami pastikan pengaturan yang tidak selaras tersebut menyebabkan persyaratan untuk kemungkinan adanya RUU carry over menjadi makin longgar. Pertanyaan berikutnya, apakah pelonggaran syarat tersebut dimaksudkan untuk menyelamatkan RUU tertentu, termasuk RUU Minerba? Karena tidak terdapat penjelasan berkenaan dengan pertanyaan tersebut, kami tidak mungkin memberikan jawaban secara tepat/pasti. Namun yang dapat kami pastikan, melacak urutan waktu, Peraturan DPR 2/2020 disahkan DPR (pada 2 April 2020), jauh setelah pengesahan UU 15/2019 (pada 4 Oktober 2019). Kedua, apabila ditelusuri bentangan empirik waktu (tanggal) pengesahan UU 15/2019 dan Peraturan DPR 2/2020, pengesahan kedua peraturan perundang- undangan tersebut dilakukan setelah berakhirnya masa waktu keanggotaan DPR Periode 2014-2019 yang berakhir pada 1 Oktober 2019, yaitu ditandai dengan peristiwa pengambilan sumpah keanggotaan DPR Periode 2019-2024. Pertanyaan mendasar yang dapat diajukan: apakah mungkin produk hukum yang disahkan dan dinyatakan berlaku pada 4 Oktober 2019 diberlakukan surut untuk peristiwa hukum “persetujuan carry over” RUU Minerba yang terjadi pada 25 September 2019? Begitu pula, terhadap Peraturan DPR yang disahkan DPR pada 2 April 2020 diberlakukan surut untuk peristiwa hukum “persetujuan carry over” RUU Minerba yang terjadi pada 25 September 2019. Artinya, kesepakatan antara DPR dan (menteri yang ditunjuk mewakili) Presiden pada 25 September untuk menjadikan RUU Minerba sebagai RUU carry over adalah tidak memiliki dasar hukum, kecuali hanya dengan menerima atau membenarkan permberlakuan surut (retroactive) Pasal 71A UU 15/2019 dan Pasal 110 ayat (1) Peraturan DPR 2/2020. Namun, pemberlakuan surut tersebut tidaklah dapat dibenarkan karena berdasarkan konsideran “Menimbang” huruf b UU 12/2011, “untuk memenuhi kebutuhan masyarakat atas peraturan perundang-undangan yang baik, perlu dibuat peraturan mengenai pembentukan peraturan perundang-undangan yang dilaksanakan dengan cara dan metode yang pasti, baku, dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan”. Selain itu, pemberlakuan surut juga akan mengingkari fakta bahwa sebelum pengesahan UU 265 15/2019, pengaturan yang masih berlaku/esksis ketika itu (yaitu UU 12/2011) tidak mengatur masalah carry over RUU kepada DPR periode berikutnya. Bahwa selain masalah di atas, sebagaimana telah kami kemukakan pada bagian sebelumnya, Pasal 71A UU P3 menghendaki dua persyaratan yang berlaku secara kumulatif dibenarkannya RUU carry over, yaitu (i) telah memasuki pembahasan DIM; dan (ii) dimasukkan kembali ke dalam daftar Prolegnas berdasarkan kesepakatan DPR, Presiden dan/atau DPD. Dalam hal ini, harus dibedakan antara pembahasan DIM yang tidak dapat diselesaikan dalam masa keanggotaan DPR sebelumnya dengan pembahasan RUU yang tidak dapat diselesaikan masa keanggotaan DPR sebelumnya untuk dimasukkan ke dalam Prolegnas. Sepanjang bukti-bukti yang disampaikan dan fakta yang terungkap di persidangan Mahkamah Konstitusi, adalah benar telah terjadi kesepakatan menjadikan RUU Minerba sebagai RUU carry over kepada keanggotaan DPR Periode 2019-2024. Artinya, salah satu persyaratan untuk RUU carry over telah dipenuhi. Namun demikian, persyaratan “pembahasan DIM” belum benar-benar terjadi. Ketidakterpenuhan persyaratan tersebut dapat dilacak dari keterangan DPR yang pada pokoknya menyatakan rapat DPR pada 25 September 2019 hanya beragendakan penyerahan DIM. Karena DIM RUU Minerba baru diserahkan pada 25 September 2019, dan pada malam harinya baru dibentuk panitia kerja (panja), oleh karenanya dalam batas penalaran yang wajar, dapat dipastikan tidak akan pernah dilakukan pembahasan DIM sebelum dilakukan penyerahan pada 25 September 2019 dimaksud dan memang benar Mahkamah tidak mendapatkan bukti di persidangan terkait hal itu.