Pengujian Materiil Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2021 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia

PENDAPAT BERBEDA HAKIM KONSTITUSI ANWAR USMAN DAN HAKIM KONSTITUSI DANIEL YUSMIC P. FOEKH 1. Bahwa terkait permohonan Pemohon yang memohonkan pengujian Pasal 20 Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2021 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia (selanjutnya disebut UU Kejaksaan) terhadap Pasal 1 ayat (3), Pasal 24 ayat (1), dan Pasal 27 ayat (1) UUD 1945. Norma Pasal 20 UU Kejaksaan selengkapnya menyatakan: “Untuk dapat diangkat menjadi Jaksa Agung harus memenuhi syarat sebagai berikut: a. warga negara Indonesia; b. bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa; c. setia kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; d. berijazah paling rendah sarjana hukum; e. sehat jasmani dan rohani; dan f. berintegritas, berwibawa, jujur, adil, dan berkelakuan tidak tercela.” 67 2. Bahwa petitum Pemohon pada pokoknya meminta agar terhadap norma a quo dilekatkan syarat tambahan, yaitu “apabila pernah terdaftar sebagai anggota partai politik harus telah keluar dari keanggotaan partai politik atau tidak lagi menjadi anggota partai politik baik mengundurkan diri maupun diberhentikan sekurang-kurangnya sejak 5 (lima) tahun sebelumnya yang dibuktikan dengan surat keterangan dari pengurus partai politik yang bersangkutan”. Pemohon dalam petitumnya mengajukan alternatif penempatan syarat tambahan tersebut untuk disisipkan pada Pasal 20 huruf a UU Kejaksaan atau menjadi Pasal 20 huruf g UU Kejaksaan. 3. Bahwa apabila dicermati secara saksama, sesungguhnya isu permohonan a quo sudah pernah dimohonkan oleh Pemohon yang sama dalam Perkara Nomor 30/PUU-XXI/2023. Dalam petitum perkara Nomor 30/PUU-XXI/2023, Pemohon memohonkan pengujian beberapa norma UU Kejaksaan yang salah satunya berupa penambahan syarat menjadi Jaksa Agung, antara lain, “tidak pernah atau tidak sedang terdaftar sebagai anggota dan/atau pengurus partai politik” pada Pasal 20 UU Kejaksaan dan larangan rangkap jabatan Jaksa Agung menjadi “anggota dan/atau pengurus partai politik” pada Pasal 21 UU Kejaksaan. Bahkan, Pemohon juga menggunakan dasar pengujian yang sama dalam perkara sebelumnya dengan permohonan a quo. Berkenaan dengan hal tersebut, Mahkamah dalam pertimbangan hukum Paragraf [3.18] dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 30/PUU-XXI/2023, yang diucapkan dalam sidang pleno yang terbuka untuk umum pada tanggal 15 Agustus 2023, hlm. 249-250, menyatakan: “[3.18] Menimbang bahwa selanjutnya Mahkamah akan mempertimbangkan dalil Pemohon sepanjang pengujian konstitusionalitas norma Pasal 21 UU 16/2004 yang perlu menambahkan syarat berupa larangan bagi Jaksa Agung untuk merangkap jabatan menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik. Terhadap dalil Pemohon tersebut Mahkamah mempertimbangkan sebagai berikut: Bahwa jabatan Jaksa Agung memiliki peran strategis dalam penegakan hukum karena bersinggungan dengan prinsip kemerdekaan kekuasaan kehakiman sehingga menuntut hadirnya seorang Jaksa Agung yang dapat menjadi pimpinan dan penanggung jawab tertinggi Kejaksaan. Oleh karena Kejaksaan dalam menjalankan fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman maka terhadap fungsinya tersebut harus dilaksanakan secara merdeka. Merdeka atau mandiri berarti adanya kebebasan bagi Jaksa Agung dari intervensi dan pengaruh seseorang, 68 suatu kekuasaan pemerintah, partai politik dan pihak manapun dalam pengambilan keputusan serta kebijakan dalam pelaksanaan tugas dan kewenangannya di bidang penuntutan dan kewenangan lain berdasarkan ketentuan undang-undang. Dengan adanya kemandirian tersebut dapat dijamin terpenuhinya hak-hak warga negara atas pengakuan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum dalam proses peradilan pidana [vide Penjelasan Umum UU 11/2021]. Bahwa untuk menjamin kemandirian Kejaksaan, ditinjau dari sisi rekrutmen, terdapat dua hal yang harus diperhatikan yaitu penguatan proses seleksi dan penguatan sistem yang mendukung proses seleksi/pengangkatan. Salah satu sistem rekrutmen yang dapat ditempuh adalah dengan membatasi keterlibatan pimpinan Kejaksaan, in casu Jaksa Agung, dari berbagai kepentingan partai politik. Oleh karena itu, pembatasan Jaksa Agung dari menjadi anggota suatu partai politik merupakan hal yang penting yang harus dipertimbangkan oleh Presiden sehingga fungsi penegakan hukum dapat berjalan sebagaimana mestinya. Dalam kaitan ini, apabila Jaksa Agung merupakan bagian dari partai politik maka batas waktu yang dipandang layak atau patut bagi Jaksa Agung yang akan diangkat, untuk terputus hubungannya dengan partai politik yang diikutinya minimal 5 (lima) tahun sebelum Jaksa Agung tersebut diangkat oleh Presiden. Ihwal pertimbangan demikian tidaklah mengurangi hak prerogatif Presiden karena dimaksudkan untuk menjaga independensi kedudukan lembaga Kejaksaan dalam melaksanakan tugas, fungsi, dan kewenangannya dalam upaya memperkuat penegakan hukum, yang merupakan bagian penting dari program kerja Presiden. Berdasarkan uraian pertimbangan hukum di atas, dalil Pemohon yang menghendaki adanya persyaratan tidak pernah dan tidak sedang terdaftar sebagai anggota dan/atau pengurus partai politik dalam ketentuan Pasal 20 UU 11/2021 dan Pasal 21 UU 16/2004 adalah tidak beralasan menurut hukum.” 4. Bahwa berdasarkan kutipan pertimbangan hukum di atas, Mahkamah sesungguhnya telah memberikan kriteria/standar ideal yang dapat dipertimbangkan dalam pengangkatan seorang Jaksa Agung yaitu, “... apabila Jaksa Agung merupakan bagian dari partai politik maka batas waktu yang dipandang layak atau patut bagi Jaksa Agung yang akan diangkat, untuk terputus hubungannya dengan partai politik yang diikutinya minimal 5 (lima) tahun sebelum Jaksa Agung tersebut diangkat oleh Presiden. Ihwal pertimbangan demikian tidaklah mengurangi hak prerogatif Presiden karena dimaksudkan untuk menjaga independensi kedudukan lembaga Kejaksaan dalam melaksanakan tugas, fungsi, dan kewenangannya dalam upaya 69 memperkuat penegakan hukum, yang merupakan bagian penting dari program kerja Presiden.” Dengan demikian, kriteria/standar ideal tersebut turut diiringi dengan permakluman bahwa Presiden memiliki hak prerogatif untuk mengangkat seorang Jaksa Agung. 5. Bahwa kata “prerogatif” menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, didefinisikan sebagai hak istimewa yang dipunyai oleh kepala negara mengenai hukum dan undang-undang di luar kekuasaan badan-badan perwakilan. Sedangkan menurut Merriam-Webster, kata prerogative dimaknai sebagai berikut: Pertama, an exclusive or special right, power, or privilege: a) one belonging to an office or an official body; b) one belonging to a person, group, or class of individuals; c) one possessed by a nation as an attribute of sovereignty (hak, kekuasaan, atau keistimewaan eksklusif atau khusus: a) milik suatu kantor atau badan resmi; b) milik seseorang, kelompok, atau golongan individu; yang dimiliki oleh suatu negara sebagai atribut kedaulatan); Kedua, the discretionary power inhering in the British Crown (kekuasaan diskresi yang melekat pada Kerajaan Inggris). Dalam kaitan dengan Kerajaan Inggris, Robert Hazell dan Timothy Foot dalam buku Executive Power: The Prerogative, Past, Present and Future (2022), menjelaskan bahwa kekuasaan prerogatif merupakan bagian dari kekuasaan pemerintahan. Kadang-kadang hal ini ini dilakukan oleh Ratu atas saran para menterinya; terkadang hal ini dilakukan oleh menteri secara langsung. Namun, kekuasaan prerogatif berakar pada kekuasaan kerajaan–prestise dari hak prerogatif di zaman modern mengingatkan dan menghidupkan kembali sejarah tersebut. Kisah evolusinya hingga saat ini adalah bagian dari kisah pembatasan kekuasaan kerajaan dan munculnya negara modern. Masing-masing kekuasaan prerogatif telah berkembang dengan caranya sendiri. Hasil dari sejarah berabad-abad ini adalah sebuah hak prerogatif yang meskipun masih memberikan kekuasaan yang kuat di sejumlah bidang tertentu, namun merupakan tetap bagian dari common law, yang harus tunduk pada undang- undang parlementer, yang tidak boleh melampaui batas-batas yang ditetapkan oleh undang-undang dan cakupannya tampaknya semakin berkurang. Secara sederhana, menurut H.W.R. Wade dan C.F. Forsyth dalam buku Administrative Law (2004), kekuasaan prerogatif adalah legal power that appertains to the Crown but not to its subjects (kekuasaan hukum yang dimiliki oleh Kerajaan, namun tidak dimiliki oleh rakyatnya). Sedangkan A.V. Dicey dalam buku An 70 Introduction to the Study of the law of the Constitution (1967) menyatakan hak prerogatif sebagai the residue of discretionary or arbitrary authority which at any given time is legally left in the hands of the Crown (sisa kewenangan diskresi atau otoritas sewenang-wenang yang pada waktu tertentu secara hukum berada di tangan Kerajaan). Bagir Manan dalam tulisan berjudul Kekuasaan Prerogatif (1998) menyebutkan bahwa kekuasaan prerogatif setidaknya memiliki beberapa karakter sebagai berikut: a. sebagai residual power; b. kekuasaan diskresi (freies ermessen, beleid); c. tidak ada dalam hukum tertulis; d. penggunaan dibatasi; e. akan hilang apabila telah diatur dalam undang- undang atau UUD. Ditinjau dari aspek sejarah ketatanegaraan Indonesia, hak prerogatif Presiden ditemukan dalam 3 (tiga) hukum dasar yang pernah berlaku yaitu Konstitusi RIS 1949 antara lain, dalam hal memberikan tanda kehormatan (Pasal 126), memberi pengampunan dan amnesti (Pasal 160), mengadakan dan mengesahkan traktat dengan negara-negara lain (Pasal 175), mengangkat wakil-wakil Republik Indonesia Serikat pada negara-negara lain dan menerima wakil negara-negara lain pada Republik Indonesia Serikat (Pasal 178). Selanjutnya, pada masa UUDS 1950, hak istimewa Presiden muncul dalam hal membentuk kementerian-kementerian (Pasal 50), membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat (Pasal 84), memberikan tanda-tanda kehormatan (Pasal 87), memberi grasi (Pasal 107), mengadakan dan mengesahkan traktat dengan negara-negara lain (Pasal 120), mengangkat wakil-wakil Republik Indonesia pada negara-negara lain dan menerima wakil-wakil negara-negara lain pada Republik Indonesia (Pasal 123), dan menyatakan keadaan bahaya (Pasal 129). Adapun pada masa berlakunya UUD 1945 sebelum perubahan, Presiden memiliki hak prerogatif untuk menyatakan keadaan bahaya (Pasal 12), mengangkat duta dan konsul, serta menerima duta negara lain (Pasal 13), memberi grasi, amnesti, abolisi, dan rehabilitasi (Pasal 14), memberi tanda jasa dan kehormatan (Pasal 15), serta mengangkat dan memberhentikan menteri- menteri (Pasal 17 ayat (2)). 6. Bahwa sebelum ada undang-undang tentang kementerian negara yang mengatur syarat menjadi menteri, dan UU Kejaksaan yang mengatur syarat menjadi Jaksa Agung dalam hal dan pemberhentian menjadi hak prerogatif Presiden. Hal ini sejalan dengan kewenangan Presiden dalam membentuk 71 kementerian-kementerian (Pasal 50 UUD S 1950). Berkenaan dengan hak prerogatif pengangkatan Jaksa Agung, Mahkamah telah berpendirian bahwa masa jabatan Jaksa Agung berakhir bersamaan dengan berakhirnya masa jabatan Presiden yang mengangkatnya atau diberhentikan oleh Presiden dalam masa jabatannya dalam periode yang bersangkutan, sebagaimana selengkapnya dalam pertimbangan hukum Paragraf [3.31] dan [3.32] pada Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 49/PUU-VIII/2010, yang diucapkan dalam sidang pleno yang terbuka untuk umum pada tanggal 22 September 2010, sebagai berikut: “[3.31] Menimbang bahwa untuk menentukan masa tugas pejabat negara sebagai pejabat publik harus ada kejelasan kapan mulai diangkat dan kapan saat berakhirnya masa tugas bagi yang bersangkutan agar ada jaminan kepastian hukum sesuai dengan kehendak konstitusi. Menurut Mahkamah, sekurang-kurangnya ada empat alternatif untuk menentukan kapan mulai diangkat dan saat berhentinya pejabat negara menduduki jabatannya in casu Jaksa Agung, yaitu, pertama, berdasar periodisasi Kabinet dan/atau periode masa jabatan Presiden yang mengangkatnya; kedua, berdasar periode (masa waktu tertentu) yang fixed tanpa dikaitkan dengan jabatan politik di kabinet; ketiga, berdasarkan usia atau batas umur pensiun dan; keempat, berdasarkan diskresi Presiden/pejabat yang mengangkatnya. Oleh karena ternyata tidak ada satu pun dari alternatif tersebut yang secara tegas dianut dalam Undang-Undang a quo, maka menurut Mahkamah, ketentuan “karena berakhir masa jabatannya” sebagaimana diatur dalam Pasal 22 ayat (1) huruf d UU 16/2004 itu memang menimbulkan ketidakpastian hukum. Mahkamah berpendapat pula bahwa karena ketidakpastian hukum itu bertentangan dengan konstitusi maka seharusnya pembentuk UndangUndang segera melakukan legislative review untuk memberi kepastian dengan memilih salah satu dari alternatif-alternatif tersebut. Namun karena legislative review memerlukan prosedur dan waktu yang relatif lama, maka sambil menunggu langkah tersebut Mahkamah memberikan penafsiran sebagai syarat konstitusional (conditionally constitutional) untuk berlakunya Pasal 22 ayat (1) huruf d UU 16/2004 tersebut yang dinyatakan berlaku prospektif sejak selesai diucapkannya putusan ini; [3.32] Menimbang bahwa berdasarkan seluruh uraian di atas, menurut Mahkamah, permohonan Pemohon sepanjang Pasal 22 ayat (1) huruf d UU 16/2004 agar dinyatakan conditionally constitutional beralasan untuk dikabulkan. Artinya, pasal a quo dinyatakan konstitusional dengan syarat diberi tafsir tertentu oleh Mahkamah, yaitu masa jabatan Jaksa Agung berakhir bersamaan dengan berakhirnya masa jabatan Presiden yang 72 mengangkatnya atau diberhentikan oleh Presiden dalam masa jabatannya dalam periode yang bersangkutan. ...;” 7. Bahwa Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 49/PUU-VIII/2010 telah ditindaklanjuti dengan perubahan terhadap UU Kejaksaan, in casu Undang- Undang Nomor 11 Tahun 2021 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia, khususnya di dalam Pasal 22 ayat (1) huruf d dan huruf e yang berbunyi, “Jaksa Agung diberhentikan dari jabatannya karena: … d. berakhirnya masa jabatan Presiden Republik Indonesia dalam satu periode bersama-sarna masa jabatan anggota kabinet; e. diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Presiden dalam periode yang bersangkutan; …”. 8. Bahwa berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 49/PUU-VIII/2010 dan Pasal 22 ayat (1) huruf d dan huruf e UU Kejaksaan, jabatan Jaksa Agung merupakan jabatan yang tergolong sebagai “political appointees” atau “presidential appointees”, bukan jabatan karir (administrative appointees). Terlebih ketentuan UU Kejaksaan membedakan persyaratan untuk menjadi jaksa dan Jaksa Agung. Selain itu, berdasarkan Pasal 19 ayat (2) UU Kejaksaan, hanya Presiden y