Pengujian Formil Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah a quo, terdapat pendapat berbeda (dissenting opinion) dari 4 (empat) orang Hakim Konstitusi, yaitu Hakim Konstitusi Wahiduddin Adams, Hakim Konstitusi Saldi Isra, Hakim Konstitusi Enny Nurbaningsih, dan Hakim Konstitusi Suhartoyo yang menyatakan sebagai berikut: Hakim Konstitusi Wahiduddin Adams [6.1] Menimbang bahwa setelah mencermati pokok-pokok, esensi, serta berbagai aspek dan dinamika yang saya anggap relevan dan signifikan dalam persidangan seluruh perkara permohonan pengujian formil pembentukan Undang- Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang (Undang-Undang a quo) terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945), tibalah saya pada kesimpulan: karakter inti dari persidangan seluruh perkara ini merupakan pengujian formil atas pembentukan suatu “Undang-Undang tentang Penetapan Perppu Menjadi Undang- Undang” terhadap UUD NRI Tahun 1945. Oleh karena itu, terhadap seluruh perkara ini setidaknya terdapat 2 (dua) landasan konstitusional utama yang harus dijadikan sebagai pedoman dan sekaligus ‘batu uji’. Pertama, Pasal 22 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945: “Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut”; dan Kedua, Pasal 22 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945: “Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan pemerintah itu harus dicabut”; [6.2] Menimbang bahwa jika seluruh perkara ini disadari secara jernih dan mendalam sebagai pengujian formil atas pembentukan “Undang-Undang tentang Penetapan Perppu menjadi Undang-Undang” terhadap UUD NRI Tahun 1945 maka perhatian dan perspektif Mahkamah dalam memeriksa, mengadili, dan memutus seluruh perkara ini seharusnya berfokus pada koridor pemahaman: yang menjadi objek pengujian adalah “Undang-Undang” sehingga in casu bukan lagi mempersoalkan apakah Mahkamah berwenang melakukan pengujian formil atas penetapan Perppu (beserta tindak lanjutnya) terhadap UUD NRI Tahun 1945? 427 [6.3] Menimbang bahwa Undang-Undang tentang Penetapan Perppu Menjadi Undang-Undang (termasuk Undang-Undang a quo) sejatinya merupakan jenis Undang-Undang yang spesifik karena bentuk luar (kenvorm) Undang-Undang jenis ini umumnya hanya memuat pengaturan mengenai penetapan Perppu menjadi Undang-Undang serta saat mulai berlakunya Undang-Undang tersebut. Oleh karena itu, pedoman mengenai pembentukannya diatur secara spesifik sehingga jelas berbeda dengan pedoman mengenai pembentukan Undang-Undang pada umumnya, baik secara konstitusional (berdasarkan UUD NRI Tahun 1945) maupun secara yuridis (berdasarkan Undang-Undang yang mengatur mengenai Pembentukan Peraturan Perundang-undangan serta berbagai peraturan pelaksanaannya); [6.4] Menimbang bahwa dalam ratio decidendi Putusan MK No. 138/PUU- VII/2009 setidaknya terdapat 2 (dua) mandat konstitusional yang sangat penting. Pertama, “keberadaan Pasal 22 UUD NRI Tahun 1945 harus diletakkan dalam sistem UUD 1945 setelah Perubahan I, II, III, dan IV secara komprehensif”; dan Kedua, “Mahkamah berwenang menguji Perppu terhadap UUD NRI Tahun 1945 sebelum adanya penolakan atau persetujuan oleh DPR dan setelah adanya persetujuan DPR karena Perppu itu telah menjadi Undang-Undang”. Oleh karena itu, kewenangan yang dimiliki oleh Mahkamah dalam rangka memeriksa, mengadili, dan memutus perkara permohonan pengujian formil terhadap pembentukan suatu Undang-Undang tentang Penetapan Perppu menjadi Undang-Undang (in casu: Undang-Undang a quo) terhadap UUD NRI 1945 tidak hanya berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, melainkan juga telah diperkuat berdasarkan Putusan MK No. 138/PUU-VII/2009, sehingga seharusnya tidak perlu terdapat keraguan sedikitpun bahwa Mahkamah berwenang menguji pembentukan suatu Undang-Undang tentang Penetapan Perppu Menjadi Undang-Undang (in casu: Undang-Undang a quo) terhadap UUD NRI Tahun 1945 dalam koridor pemahaman: “yang menjadi objek pengujian adalah sebuah jenis “Undang-Undang yang spesifik” dan bukan jenis Peraturan Perundang-undangan lainnya; [6.5] Menimbang bahwa berdasarkan Keterangan Pembentuk Undang-Undang (lisan dan tertulis) dalam persidangan Mahkamah, terdapat beberapa pokok informasi yang saya anggap relevan dan signifikan dengan seluruh perkara pengujian formil pembentukan Undang-Undang a quo, antara lain: Pertama, 428 Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja (Perppu Cipta Kerja) ditetapkan oleh Presiden dan mulai berlaku pada tanggal diundangkan, yakni 30 Desember 2022 tatkala masa sidang ke-2 DPR sedang berlangsung; Kedua, DPR menerima Surat Presiden Nomor R 01/Pres/01/2023 tertanggal 9 Januari 2023 perihal “Rancangan Undang-Undang tentang Penetapan Perppu Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang” bersamaan dengan berakhirnya masa sidang ke-2 DPR; Ketiga, tatkala memasuki masa sidang ke-3 DPR, Badan Legislasi (sebagai alat kelengkapan DPR yang ditugaskan) mulai melakukan pembahasan “Rancangan Undang-Undang tentang Penetapan Perppu Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang” pada tanggal 14 Februari 2023 hingga kemudian Badan Legislasi pada tanggal 15 Februari 2023 menyetujui Rancangan Undang-Undang ini dilanjutkan pada pembicaraan tingkat II (rapat paripurna DPR). Masa sidang ke-3 DPR ini berakhir pada tanggal 16 Februari 2023 dan hingga berakhirnya masa sidang ke-3 DPR ini belum terdapat pesetujuan DPR terhadap Perppu Cipta Kerja untuk menjadi Undang-Undang. Selanjutnya, DPR memasuki masa reses sejak tanggal 17 Februari 2023 hingga tanggal 13 Maret 2023; Keempat, Perppu Cipta Kerja baru mendapat persetujuan DPR untuk disahkan menjadi Undang-Undang dalam rapat paripurna DPR tanggal 21 Maret 2023 tatkala berlangsungnya masa sidang ke-4 DPR; dan Kelima, “Rancangan Undang-Undang tentang Penetapan Perppu Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang” kemudian disahkan menjadi Undang-Undang a quo dan diundangkan pada tanggal 31 Maret 2023. Oleh karena itu, Pembentukan Undang-Undang a quo secara prosedural merupakan suatu konsekuensi yuridis dari telah terdapatnya persetujuan DPR terhadap Perppu Cipta Kerja untuk menjadi Undang-Undang. Namun, persetujuan DPR ini baru didapatkan pada masa sidang ke-4 DPR pasca Perppu Cipta Kerja ditetapkan oleh Presiden. Padahal, Pasal 22 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 mengatur sebuah pedoman (konstitusional) yang sangat penting, yakni: “Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut”; [6.6] Menimbang bahwa dalam BAB XV KETENTUAN PENUTUP Perppu Cipta Kerja terdapat norma pengaturan: “Dengan berlakunya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang ini, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja dicabut dan dinyatakan tidak berlaku”. Padahal, salah satu Amar Putusan MK No. 91/PUU-XVIII/2020 justru menyatakan: “Undang-Undang Nomor 429 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja masih tetap berlaku sampai dengan dilakukannya “perbaikan pembentukan” sesuai dengan tenggang waktu sebagaimana yang telah ditentukan dalam Putusan MK tersebut”. Oleh karena itu, pilihan kebijakan untuk menetapkan Perppu Cipta Kerja hingga berujung pada pembentukan Undang-Undang a quo juga “berhadapan secara diametral” dengan Putusan MK No. 91/PUU-XVIII/2020; [6.7] Menimbang bahwa selain “berhadapan secara diametral” dengan Putusan MK No. 91/PUU-XVIII/2020 tersebut, penetapan Perppu Cipta Kerja yang mencabut dan menyatakan tidak berlakunya Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (Undang-Undang Cipta Kerja) juga sejatinya menegasikan proses pembahasan dan persetujuan bersama sebagai hasil yang telah diperoleh DPR dan Presiden dalam Undang-Undang Cipta Kerja. Berdasarkan dan melalui instrumen Perppu Cipta Kerja, Presiden secara subjektif dan sepihak telah mengubah beberapa kebijakan yang sebelumnya telah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden dalam konteks serta momentum pembentukan Undang-Undang Cipta Kerja. Jika pun Presiden meyakini terjadi kondisi “kegentingan yang memaksa” pasca berlakunya Undang-Undang Cipta Kerja serta Putusan MK No. 91/PUU- XVIII/2020 maka seharusnya yang secara konstitusional berhak dilakukan oleh Presiden adalah menetapkan Perppu tersendiri yang terbatas mengatur berbagai hal yang diperlukan dalam rangka mengatasi kondisi “kegentingan yang memaksa” yang diyakininya, selain juga tetap berfokus untuk menghasilkan “perbaikan pembentukan” Undang-Undang Cipta Kerja sebagaimana yang telah diperintahkan oleh Mahkamah dalam Putusan MK No. 91/PUU-XVIII/2020; [6.8] Menimbang bahwa pasca Perppu Cipta Kerja ditetapkan oleh Presiden dan mulai berlaku pada tanggal diundangkan, banyak terdapat permohonan pengujian formil mengenai konstitusionalitas penetapan Perppu ini terhadap UUD NRI Tahun 1945 yang kemudian disidangkan oleh Mahkamah. Namun, saat persidangannya akan memasuki tahap akhir, terjadi akselerasi (percepatan) yang dilakukan secara sangat tidak lazim oleh Pembentuk Undang-Undang dengan mendahulukan persetujuan bersama atas Perppu Cipta Kerja (Perppu Nomor 2 Tahun 2022) untuk menjadi Undang-Undang dibandingkan dengan persetujuan bersama atas Perppu Nomor 1 Tahun 2022 tentang Perubahan Atas Undang- Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum untuk menjadi Undang- 430 Undang. Dalam batas penalaran yang wajar, akselerasi ini dapat saja dianggap sebagai “bukan merupakan persoalan yang krusial” apabila saat itu tidak terdapat persidangan pengujian formil mengenai penetapan Perppu Cipta Kerja terhadap UUD NRI Tahun 1945. Namun, karena akselerasi ini (yang kemudian juga secara segera dilanjutkan dengan pengesahan dan pengundangan Undang-Undang a quo) secara faktual dilakukan menjelang persidangan pengujian formil penetapan Perppu Cipta Kerja terhadap UUD NRI Tahun 1945 akan memasuki tahap akhir, saya meyakini Pembentuk Undang-Undang telah melakukan tindakan fait accompli terhadap hak konstitusional para pemohon serta kewenangan konstitusional Mahkamah sehingga Mahkamah (in casu: dalam memeriksa, mengadili, dan memutus konstitusionalitas penetapan Perppu Cipta Kerja) saat itu nyaris tidak memiliki opsi lain yang legal-based selain memutuskan: “permohonan para Pemohon tidak dapat diterima”; [6.9] Menimbang bahwa dalam rangka memberikan jaminan prinsip “kepastian hukum yang adil” sebagai salah satu hak konstitusional setiap orang berdasarkan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 untuk seluruh perkara ini serta kebutuhan hukum di masa mendatang, saya meyakini serta berpendirian agar Mahkamah seharusnya menegaskan tafsir konstitusional mengenai 2 (dua) frasa krusial dalam Pasal 22 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945. Pertama, frasa “persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”; dan Kedua, frasa “dalam persidangan yang berikut”; [6.10] Menimbang bahwa terhadap frasa “persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat” dalam Pasal 22 ayat (2) UUD NRI 1945, saya meyakini dan berpendirian frasa ini harus senantiasa dimaknai sebagai persetujuan DPR secara institusional (kelembagaan) yang hanya dapat diperoleh dalam Rapat Paripurna (Pembicaraan Tingkat II) sebagai forum tertinggi dalam setiap pengambilan keputusan di DPR. Oleh karena itu, persetujuan yang dihasilkan dalam rapat alat kelengkapan DPR (Pembicaraan Tingkat I) sama sekali tidak dapat dimaknai DPR telah memberikan persetujuan institusional (kelembagaan) terhadap Rancangan Undang-Undang untuk menjadi Undang-Undang karena hasil maksimal yang dapat diperoleh dari Pembicaraan Tingkat I terhadap Rancangan Undang-Undang adalah “setuju agar Rancangan Undang-Undang itu dilanjutkan ke Rapat Paripurna DPR”, bukan “setuju agar Rancangan Undang-Undang itu dapat disahkan menjadi Undang-Undang”; 431 [6.11] Menimbang bahwa dalam rangka upaya untuk memberikan penguatan landasan yuridis (pada jenis Peraturan Perundang-undangan di bawah UUD NRI Tahun 1945) terhadap jaminan prinsip “kepastian hukum yang adil” dalam Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan secara tegas mengatur: “persetujuan DPR” terhadap Perppu untuk menjadi Undang-Undang dilakukan dalam “rapat paripurna”. Begitu pula dalam Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Nomor 1 Tahun 2020 tentang Tata Tertib serta Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Nomor 2 Tahun 2020 tentang Pembentukan Undang-Undang juga secara tegas mengatur mengenai esensi dan makna frasa “persetujuan DPR” serta “rapat paripurna” dalam konteks dan sebagai salah satu tahapan pembentukan Undang- Undang; [6.12] Menimbang bahwa terhadap frasa “dalam persidangan yang berikut” dalam Pasal 22 ayat (2) UUD NRI 1945, saya meyakini serta berpendirian: Pertama, realita berupa belum terdapatnya tafsir konstitusional yang otoritatif mengenai frasa ini menyebabkan konsepsi pemahaman mengenai keberlakukan (validity) Perppu hingga kini menjadi sangat bergantung pada political will serta political interest dari Presiden dan/atau DPR. Sifat ketergantungan ini disebabkan karena Pasal 22 UUD NRI Tahun 1945 hanya mengatur jangka waktu keberlakuan Perppu secara ‘sangat terbuka’ (open-ended atau overbroad) dalam bentuk frasa “persidangan yang berikut” dengan 2 (dua) kemungkinan ‘nasib’ suatu Perppu. Jika mendapat persetujuan DPR maka Perppu itu ditetapkan menjadi Undang-Undang atau jika tidak mendapat persetujuan DPR maka Perppu itu harus dicabut. Pilihan prospek pengaturan mengenai ‘nasib’ Perppu (yang keduanya dikaitkan dengan masa sidang DPR) ini secara implisit menunjukkan dalam Pasal 22 UUD NRI Tahun 1945 terkandung semangat dan cita-cita dari para Pembentuk UUD 1945 (begitu pula para penyusun empat kali perubahan UUD 1945) agar penetapan Perppu hendaknya hanya dapat dilakukan dalam kondisi (ketatanegaraan) yang sangat spesifik, yakni dalam hal DPR tidak dapat bersidang, baik karena sedang dalam masa reses maupun karena terjadi suatu kondisi yang luar biasa sehingga DPR secara nyata tidak dapat bersidang; Kedua, dalam perkembangannya, setidaknya terdapat 2 (dua) model pemahaman mengenai makna frasa “persidangan yang berikut” dalam Pasal 22 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945, yakni: dalam arti yang ketat (masa sidang pertama DPR setelah Perppu ditetapkan) atau dalam arti yang longgar 432 (masa sidang DPR kapan pun setelah Perppu ditetapkan); Ketiga, konvensi (praktik ketatanegaraan) yang pada umumnya terbentuk selama ini menunjukkan yang dimaksud dengan frasa “persidangan yang berikut” dalam Pasal 22 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 adalah masa sidang DPR setelah masa reses tatkala Perppu tersebut ditetapkan oleh Presiden (Yusril Ihza Mahendra: 2016). Pendapat Yusril Ihza Mahendra ini setidaknya dapat menjadi salah satu referensi pemahaman berdasarkan keahlian (expertise opinion) dalam rangka memperkuat argumentasi pemaknaan mengenai fra