Pengujian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah terhadap UUD 1945
Tanggal Putusan: 22 Juli 2007
Tanggal Registrasi: 2007-02-07
Pemohon
Lalu Ranggalawe
Majelis Hakim
Dr. Hardjono, MCL Prof. HAS.Natabaya, LLM I Dewa Gede Palguna, MH Ina Zuchriyah
Amar Putusan
Dikabulkan Sebagian
Pertimbangan Hukum
PERTIMBANGAN HUKUM [3.1] Menimbang bahwa maksud dan tujuan permohonan Pemohon adalah sebagaimana telah diuraikan dalam bagian Duduk Perkara sebelumnya. Pada pokoknya, Pemohon mendalilkan bahwa ketentuan yang terdapat dalam Pasal 56 Ayat (2), Pasal 59 Ayat (1), Ayat (3), Ayat (4), Ayat (5) huruf a, Ayat (5) huruf c dan Pasal 60 Ayat (2), Ayat (3), Ayat (4) dan Ayat (5) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (LNRI Tahun 2004 Nomor 125, TLNRI Nomor 4437, selanjutnya disebut UU Pemda) merugikan hak konstitusional Pemohon yang dijamin oleh Pasal 18 Ayat (4), Pasal 27 Ayat (1), Pasal 28D Ayat (1) dan Ayat (3), serta Pasal 28I Ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD 1945). Hak Pemohon tersebut berupa hak untuk ikut dalam pencalonan kepala daerah dan wakil kepala daerah secara perseorangan tidak melalui jalur pencalonan oleh partai politik (parpol) atau gabungan parpol, sehingga pasal-pasal yang sebagaimana tercantum dalam UU Pemda hanya membuka pencalonan kepala daerah melalui parpol harus dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. [3.2] Menimbang bahwa sebelum memasuki Pokok Permohonan, Mahkamah Konstitusi (selanjutnya disebut Mahkamah) terlebih dahulu mempertimbangkan hal-hal sebagai berikut: 47 • Pertama, apakah Mahkamah berwenang untuk memeriksa, mengadili, dan memutus permohonan yang diajukan Pemohon; • Kedua, apakah Pemohon memiliki kedudukan hukum (legal standing) untuk mengajukan permohonan a quo; Terhadap kedua hal tersebut, Mahkamah berpendapat sebagai berikut: Kewenangan Mahkamah [3.3] Menimbang bahwa berdasarkan ketentuan Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945, Mahkamah berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final, antara lain untuk menguji undang-undang terhadap UUD 1945. Ketentuan tersebut di atas ditegaskan lebih lanjut dalam Pasal 10 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (LNRI Tahun 2003 Nomor 98, TLNRI Nomor 4316, selanjutnya disebut UU MK) juncto Pasal 12 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman (LNRI Tahun 2004 Nomor 8, TLNRI Nomor 4358); [3.4] Menimbang bahwa permohonan Pemohon adalah mengenai pengujian undang-undang in casu UU Pemda terhadap UUD 1945, sehingga Mahkamah berwenang untuk memeriksa, mengadili, dan memutus permohonan a quo; [3.5] Menimbang bahwa, sebagian pasal-pasal yang dimohonkan pengujian sudah pernah diuji oleh Mahkamah dengan amar putusan menolak permohonan, yakni Pasal 59 Ayat (1) dan Ayat (3) UU Pemda dalam Perkara Nomor 006/PUU- III/2005 dan Pasal 59 Ayat (2) UU Pemda dalam Perkara Nomor 010/PUU-III/2005, maka apakah cukup alasan bagi Mahkamah untuk dapat menguji kembali pasal- pasal a quo karena adanya Pasal 60 UUMK juncto Pasal 42 Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 06/PMK/2006 (selanjutnya disebut PMK 06), hal tersebut akan dipertimbangkan bersama dengan Pokok Permohonan. Sedangkan pasal-pasal lainnya yang dimohonkan pengujian, meskipun pernah diuji dalam Perkara Nomor 006/PUU-III/2005, tetapi karena amar putusannya menyatakan permohonan Pemohon tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard), maka pasal-pasal dimaksud masih dapat diuji oleh Mahkamah; 48 Kedudukan Hukum (legal standing) Pemohon [3.6] Menimbang bahwa untuk dapat mengajukan permohonan pengujian UU terhadap UUD 1945, Pasal 51 Ayat (1) UU MK menentukan bahwa yang dapat bertindak sebagai Pemohon adalah (a) perorangan warga negara Indonesia, (b) kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang, (c) badan hukum publik atau privat, atau (d) lembaga negara. Dalam hal ini, Pemohon adalah perorangan warga negara Indonesia, sehingga memenuhi syarat atau kualifikasi sebagaimana ditentukan dalam Pasal 51 Ayat (1) huruf a UU MK; [3.7] Menimbang bahwa untuk dapat memenuhi syarat legal standing, Pemohon tidak hanya telah memenuhi syarat kualifikasi sebagaimana disebutkan dalam Pasal 51 Ayat (1) UU MK, tetapi juga disyaratkan pula oleh Pasal 51 Ayat (1) UU MK bahwa Pemohon menganggap hak/kewenangan konstitusionalnya dirugikan oleh berlakunya undang-undang yang dimohonkan pengujian. Mahkamah dalam Putusan Perkara Nomor 006/PUU-III/2005 dan perkara-perkara selanjutnya berpendapat bahwa kerugian yang timbul karena berlakunya suatu undang-undang menurut Pasal 51 Ayat (1) UU MK harus memenuhi lima syarat yang bersifat kumulatif sebagai berikut: a. adanya hak dan/atau kewenangan konstitusional Pemohon yang diberikan oleh UUD 1945; b. hak dan/atau kewenangan konstitusional tersebut oleh Pemohon dianggap dirugikan oleh berlakunya undang-undang yang dimohonkan pengujian; c kerugian konstitusional tersebut harus bersifat spesifik (khusus) dan aktual atau setidak-tidaknya potensial yang menurut penalaran yang wajar dapat dipastikan akan terjadi; d. adanya hubungan sebab-akibat (causal verband) antara kerugian dimaksud dan berlakunya undang-undang yang dimohonkan pengujian; e. adanya kemungkinan bahwa dengan dikabulkannya permohonan maka kerugian konstitusional tersebut tidak akan atau tidak lagi terjadi. [3.8] Menimbang bahwa Pemohon dalam permohonannya mendalilkan adanya hak-hak konstitusional yang dimilikinya yaitu yang terdapat dalam Pasal 18 Ayat (4), Pasal 27 Ayat (1), Pasal 28D Ayat (1) dan Ayat (3), dan Pasal 28I Ayat 49 (2) UUD 1945. Hak-hak konstitusional tersebut di atas menurut Pemohon telah dirugikan oleh Pasal 56 Ayat (2), Pasal 59 Ayat (1), Ayat (3), Ayat (4), Ayat (5) huruf a, Ayat (5) huruf c, Pasal 60 Ayat (2), Ayat (3), Ayat (4), Ayat (5) UU Pemda, yang hanya membuka peluang pencalonan kepala daerah oleh parpol atau gabungan parpol; [3.9] Menimbang bahwa apakah kerugian Pemohon telah bersifat spesifik dan aktual atau potensial yang menurut penalaran yang wajar dapat dipastikan akan terjadi. Pemohon belum pernah, tetapi berkeinginan untuk mendaftarkan diri sebagai calon kepala daerah, karena memang pemilihan kepala daerah di tempat Pemohon bertempat tinggal masih belum diselenggarakan. Namun, dapat dipastikan bahwa apabila masa pemilihan kepala daerah tiba dan Pemohon mendaftarkan diri sebagai calon kepala daerah tidak melalui parpol atau gabungan parpol sebagaimana telah ditentukan dalam UU Pemda, Komisi Pemilihan Umum Daerah (KPUD) pasti akan menolak pendaftaran Pemohon. Pemohon berpendapat apabila ketentuan dalam UU Pemda tidak membatasi pencalonan kepala daerah hanya melalui parpol atau gabungan parpol, tetapi juga membuka bagi calon perorangan maka hak konstitusional Pemohon tidak dirugikan. Oleh karenanya, Pemohon memohon agar ketentuan yang membatasi pencalonan kepala daerah yang hanya melalui parpol atau gabungan parpol dinyatakan oleh Mahkamah sebagai bertentangan dengan UUD 1945. Mahkamah berpendapat bahwa dalil Pemohon sepanjang mengenai legal standing dapat diterima, sehingga Pemohon mempunyai kedudukan hukum untuk mengajukan permohonan pengujian UU Pemda a quo kepada Mahkamah. Pokok Permohonan [3.10] Menimbang bahwa karena Mahkamah berwenang mengadili permohonan a quo dan Pemohon memiliki legal standing, maka akan dipertimbangkan lebih lanjut Pokok Permohonan; [3.11] Menimbang bahwa Pokok Permohonan Pemohon adalah mengenai konstitusionalitas beberapa pasal UU Pemda, dalam hal ini pada intinya mengenai konstitusionalitas pasal-pasal UU Pemda yang tidak memungkinkan perseorangan mencalonkan diri sebagai kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah tanpa melalui parpol atau gabungan parpol; 50 [3.12] Menimbang bahwa dalam persidangan, Mahkamah telah memeriksa bukti-bukti tertulis yang diajukan oleh Pemohon yang daftar lengkapnya telah diuraikan dalam Duduk Perkara di atas (Bukti P.1 s.d. P.15). Di samping itu, Mahkamah juga telah mendengarkan keterangan para ahli dan saksi-saksi yang diajukan oleh Pemohon, sbb.: a. Ahli Prof. Dr. Harun Alrasid, S.H. memberikan keterangan bahwa undang- undang yang tidak memberikan kesemp
Pendapat Berbeda (Dissenting/Concurring Opinion)
PENDAPAT BERBEDA Terhadap Putusan Mahkamah tersebut di atas, terdapat tiga orang Hakim Konstitusi yang mengemukakan pendapat berbeda, yakni H. Achmad Roestandi, I Dewa Gede Palguna, dan H.A.S. Natabaya, sebagai berikut: [6.1] Hakim Konstitusi H. Achmad Roestandi [6.1.1] UUD 1945 telah mengatur tata cara pengisian jabatan (keanggotaan) lembaga negara sebagai berikut: 64 1. Tata cara pengisian diatur secara rinci, yaitu untuk jabatan: a. Presiden dan Wakil Presiden Calon diusulkan oleh pasangan parpol atau gabungan parpol, diselenggarakan melalui pemilihan umum (vide Pasal 6 A dan 22E Ayat (2) UUD 1945); b. Anggota DPR Pencalonan oleh parpol, diselenggarakan melalui pemilihan umum [vide Pasal 19 dan 22E Ayat (2) dan (3) UUD 1945]; c. Anggota DPRD Pencalonan oleh Parpol, diselenggarakan melalui pemilihan umum [vide Pasal 18 dan 22E Ayat (2) dan (3) UUD 1945]; d. Anggota DPD Pencalonan oleh perorangan, diselenggarakan melalui pemilihan umum [vide Pasal 22C dan 22E Ayat (4) UUD 1945]. 2. Tata cara pengisian diatur secara tidak rinci, yaitu untuk jabatan: Kepala Pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota (Gubernur, Bupati dan Walikota) dipilih secara demokratis. [6.1.2] Tata cara pengisian jabatan Presiden dan Wakil Presiden, anggota DPR, anggota DPRD, dan anggota DPD yang rinci tersebut, adalah demokratis dan harus diterima sebagai bersesuaian dengan ruh yang terkandung dalam alinea keempat Pembukaan dan Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945. Sebab, keseluruhan muatan UUD 1945 merupakan satu kesatuan yang sistematik dan harmonis, sehingga (harus dipraanggapkan) tidak mungkin adanya pertentangan di antara bagian- bagian atau pasal-pasalnya. [6.1.3] Pasal 18 Ayat (7) UUD 1945 memerintahkan kepada pembentuk undang- undang (DPR dan Presiden) untuk mengatur susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pasal ini dijadikan salah satu rujukan oleh pembentuk undang-undang dalam Konsideran “Mengingat” angka 1 UU Pemda. Berdasarkan ketentuan Pasal 18 Ayat (7) UUD 1945 tersebut, pembentuk undang- undang dapat menentukan tata cara pemilihan kepala daerah yang memenuhi kriteria “dipilih secara demokratis” sebagaimana diperintahkan oleh Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945. Pembentuk undang-undang dapat memilih salah satu dari berbagai alternatif sebagai pelaksanaan frasa ”dipilih secara demokratis itu,” misalnya: 65 1. Alternatif pertama, mencontoh salah satu tata cara pengisian jabatan lembaga negara yang telah diatur secara rinci dalam UUD 1945, yaitu tata cara pemilihan: a. Presiden dan Wakil Presiden; b. Anggota DPR; c. Anggota DPRD, atau d. Anggota DPD; 2. Alternatif kedua, menggabungkan beberapa tata cara pengisian jabatan sebagaimana tersebut dalam angka 1 di atas; 3. Alternatif ketiga, pemilihan dilakukan oleh DPRD, seperti pernah dilaksanakan sebelum berlakunya UU Pemda. Alternatif manapun yang dipilih adalah konstitusional, dan penentuan pilihan itu merupakan kebijaksanaan (legal policy) yang menjadi wewenang dari pembentuk undang-undang. Dalam melaksanakan pemilihan kepala daerah “secara demokratis” itu, ternyata pembentuk undang-undang telah mencontoh tata cara pengisian jabatan Presiden dan Wakil Presiden sebagaimana telah diatur secara rinci dalam UUD 1945. Pilihan yang dijatuhkan oleh pembentuk undang-undang ini adalah konstitusional, sebab adalah suatu kesesatan berpikir (fallacy) jika mencontoh sesuatu yang tercantum dalam konstitusi dinilai sebagai sesuatu yang inkonstitusional. [6.1.4] Dalam setiap alternatif yang terbuka untuk dipilih oleh pembentuk undang- undang itu, sudah pasti terdapat keuntungan dan kerugian. Sebagai ilustrasi, saya tidak menyangkal kenyataan, bahwa pencalonan kepala daerah oleh parpol atau gabungan parpol rawan terhadap pemerasan yang dilakukan oleh parpol terhadap mereka yang berminat mencalonkan diri dalam pilkada. Tetapi, apakah bisa dijamin bahwa mereka akan terbebas dari pemerasan yang dilakukan oleh broker politik liar yang lahir bagaikan jamur di musim hujan bersamaan dengan pemberian kesempatan kepada perseorangan untuk dapat mencalonkan diri. [6.1.5] Selain itu, pasal-pasal yang dimohonkan pengujian tidak sama sekali menutup kemungkinan munculnya calon perseorangan yang bukan anggota partai, hanya saja diadakan pembatasan, mereka harus diajukan oleh parpol atau gabungan parpol. Pembatasan semacam itu tidak inkonstitusional, karena dimungkinkan oleh ketentuan Pasal 28J UUD 1945. Sementara itu kenyataan 66 menunjukkan, bahwa tidak jarang bakal calon yang bukan anggota suatu partai, justru berhasil menjadi calon kepala daerah dari partai tersebut, dan berhasil menyisihkan bakal calon-calon lain yang merupakan anggota partai yang bersangkutan. [6.1.6] Adalah sesuatu hal yang wajar, jika ada penilaian bahwa saat ini aspirasi masyarakat cenderung meniscayakan diberikannya kesempatan kepada perseorangan untuk mencalonkan diri menjadi kepala daerah tanpa melalui pengajuan dari parpol atau gabungan parpol. Kecenderungan ini, jika benar, menunjukkan bahwa telah terjadi dinamika demokratisasi yang sehat, karena, bukankah hakikat demokrasi adalah dihargainya perbedaan pendapat. Namun demikian, dalam menentukan penilaian dan menjatuhkan pilihan terhadap berbagai pendapat yang berbeda itu, UUD 1945 telah memberikan wewenang kepada pembentuk undang-undang. Oleh karena itu, sangat terbuka bagi masyarakat untuk memberikan masukan kepada pembentuk undang-undang. Pembentuk undang-undang pun harus terbuka untuk mengkaji, mempertimbangkan, dan kalau perlu melakukan perubahan rumusan pasal-pasal tersebut melalui legislative review. Saya pun tidak menyangkal bahwa kehidupan parpol dalam menyandang fungsinya, terutama sebagai penghubung antara pemerintah dengan masyarakat, baik dari bawah ke atas (up ward) maupun dari atas ke bawah (down ward), masih jauh dari harapan. Hal ini di satu sisi harus menggugah parpol untuk melakukan pembenahan dan introspeksi, di sisi lain harus mendorong masyarakat untuk meningkatkan koreksi. Bukan berarti kesalahan parpol itu serta merta dijadikan pem
Kata Kunci
Local elections-Indonesia; Local government-Indonesia; Political candidates-Indonesia-Lalu Ranggalawe-Calon perseorangan-Kabupaten Lombok Tengah-Nusa Tenggara Barat; Calon Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Perseorangan (Calon independent); Indonesia. Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah 2004; Pemilihan Kepala Daerah. UU Pemda; UU Pemerintahan Daerah; UU 32 Tahun 2004; Pasal 56 ayat (2); Pasal 59 ayat (1); Pasal 59 ayat (3); Pasal 59 ayat (4); Pasal 59 ayat (5) huruf a; Pasal 59 ayat (5) huruf c; Pasal 59 ayat (6); Pasal 60 ayat (2), Pasal 60 ayat (3); Pasal 60 ayat (4); Pasal 60 ayat (5); Lalu Ranggalawe; DPRD Kabupaten Lombok Tengah; Pemilihan Gubernur Nusa Tenggara Barat; pemilihan kepala daerah; Pilkada; calon independen; calon perseorangan; calon non partai politik; hak untuk bebas dari diskriminasi; diskriminasi politik; Harun Alrasyid; Ibramsyah; Syamsudin Haris; Abdul Radjak; Faisal Basri; Totok P. Hasibuan; Arbi Sanit; calon independen pemilu; sistem kaderisasi; Ramli Hutabarat; International Covenant on Civil and Political Rights; ICCPR; kebijakan pembentuk undang-undang; open legal policy; opened legal policy; darurat ketatanegaraan; onrecht word recht; keistimewaan Provinsi Nanggroe Aceh Darusalam; tindakan dalam keadaan darurat; tindakan darurat; syarat calon perseorangan; dibukanya calon perseorangan kepala daerah; dualism pencalonan kepala daerah; kekosongan hukum; rechtsvacuum; pendapat berbeda; dissenting opinion;