Pengujian Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan tersebut, Hakim Konstitusi M. Akil Mochtar mengajukan pendapat berbeda (dissenting opinion) sebagai berikut: Bahwa Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan (Undang- Undang Perkawinan) merupakan hukum positif yang berlaku secara nasional bagi seluruh warga negara Indonesia. Disisi lain, Undang-Undang Perkawinan memiliki karakter yang khas yaitu sebagai unifikasi dari kemajemukan (pluralisme) hukum keluarga yang berlaku di Indonesia. Proses unifikasi hukum bukanlah hal yang mudah dilakukan, terutama dalam bidang hukum keluarga karena menyangkut hal- hal yang bersifat keagamaan, adat dan nilai-nilai yang dianut masyarakat. Bahwa salah satu bagian dari proses unifikasi yang dilakukan dalam Undang- Undang Perkawinan adalah menetapkan alasan-alasan perceraian sebagaimana diatur dalam Penjelasan Pasal 39 ayat (2) Undang-Undang Perkawinan. Dalam perkara ini, Pemohon mendalilkan bahwa frasa yang diatur dalam Penjelasan Pasal 39 ayat (2) huruf f Undang-Undang Perkawinan yang berbunyi “antara suami dan isteri terus menerus terjadi perselisihan dan pertengkaran...” bertentangan dengan UUD 1945. Alasan perceraian yang diatur dalam frasa Penjelasan Pasal a quo merupakan bagian dari upaya unifikasi yang dilakukan dalam Undang- 47 Undang Perkawinan. Alasan perceraian karena adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus dalam hukum islam dikenal dengan istilah syiqaq, sedangkan dalam hukum perdata barat (western legal system), seperti di Amerika Serikat, Kanada, Inggris, Belanda, Rusia, Australia dan Swedia, disebut dengan irreconcilable differences atau irretrievable breakdown yang merupakan bagian dari kategori no-fault divorce. Alasan perceraian karena adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus dalam kedua sistem hukum tersebut membawa dampak yang berbeda atas penerapannya di masyarakat. Menjadi penting bagi hakim untuk melihat perbandingan penerapan alasan perceraian dalam kedua istilah yang berlaku di masing-masing sistem hukum tersebut. Perbandingan hukum ini menjadi dasar pertimbangan apakah adopsi alasan perceraian karena adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus antara suami dan isteri tepat diterapkan di tengah masyarakat Indonesia. Perbandingan penerapan ini juga menjadi bahan pembanding hukum sebagai sarana pembaharuan nilai-nilai di masyarakat (tool of social engineering). Perselisihan dan Pertengkaran Terus Menerus dalam Hukum Islam (Syiqaq) Bahwa kata syiqaq diatur dalam Al Qur’an surat Annisa ayat 35: “Dan jika kamu khawatirkan ada persengketaan (syiqaq) antara keduanya, maka kirimlah seorang hakam dari keluarga laki-laki dan seorang hakam dari keluarga perempuan. Jika kedua orang hakam itu bermaksud mengadakan perbaikan, niscaya Allah memberi taufik kepada suami-isteri itu. Sesungguhnya Allah Maha Mengetahui lagi Maha Mengenal”. Bahwa dalam rangka penegakan hukum Islam, Indonesia membentuk lembaga Peradilan Agama berdasarkan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama (sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 50 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama -Undang-Undang Peradilan Agama-) yang berwenang mengadili perkara-perkara perdata Islam bagi umat Islam Indonesia. Dalam bagian yang mengatur tentang Pemeriksaan Sengketa Perkawinan, Pasal 76 ayat (1) Undang-Undang Peradilan Agama dengan jelas menegaskan bahwa “Apabila gugatan perceraian didasarkan atas alasan syiqaq, maka...”. Istilah syiqaq dalam Pasal a quo menurut Penjelasan Pasal 76 ayat (1) Undang-Undang Peradilan Agama, “syiqaq adalah perselisihan yang tajam dan terus menerus antara suami dan istri”. 48 Bahwa pengertian kata syiqaq, menurut Undang-Undang Peradilan Agama, masih sering dijumpai beberapa permasalahan dalam penerapannya terutama dalam hal menetapkan ukuran kapan terjadinya syiqaq. Ada pendapat yang mengatakan syiqaq bisa disebabkan oleh nusyuz (perbuatan durhaka) dari istri, atau karena perilaku zalim atau kasar dari suami (Al Maraghi, 1974: 47). Jika syiqaq disebabkan oleh nusyuz, maka hendaknya suami mengatasinya dengan cara yang paling ringan di antara cara-cara yang telah diatur oleh Allah SWT dalam Al Qur’an (QS. Annisa: 34). Tetapi jika hal kedua yang terjadi dan dikhawatirkan suami akan terus-menerus berlaku zalim atau sulit menghilangkan nusyuz serta dikhawatirkan telah terjadi syiqaq, maka kedua suami istri dan kaum kerabat wajib mengutus dua orang hakam (juru damai) yang bermaksud memperbaiki hubungan antara mereka. Ada pendapat lain yang mengatakan syiqaq terjadi bila perselisihan atau pertengkaran antara suami-istri mengandung unsur membahayakan suami-istri dan terjadi pecahnya perkawinan. Bila perselisihan tidak mengandung unsur-unsur yang membahayakan dan belum sampai pada tingkat darurat, maka hal tersebut belum dikatakan syiqaq. Namun pendapat ini tidak menyertakan unsur-unsur yang membahayakan dan tingkat darurat yang dimaksud serta tidak ada aturan untuk mengukur unsur-unsur tersebut. Bahwa terlepas dari perbedaan pendapat mengenai ukuran dan kapan terjadi syiqaq dalam proses penegakan hukumnya, diterapkannya lembaga syiqaq dalam hukum Islam adalah bertujuan untuk mendamaikan dan menemukan solusi alternatif kepada suami istri sehingga bisa kembali rukun dalam membina rumah tangga dan bukan sebagai alasan untuk perceraian. Tujuan ini didasarkan pada landasan yang bersifat filosofis-transendental, sebagaimana ditegaskan dalam Firman Allah SWT “...Jika kedua orang hakam itu bermaksud mengadakan perbaikan, niscaya Allah memberi taufik kepada suami-isteri itu” (QS. Annisa: 35). Selain itu, dasar hukum perceraian dalam Islam adalah makruh berdasarkan hadits “Perkara halal yang paling dibenci oleh Allah adalah perceraian”. Oleh karenanya, prinsip hukum Islam yang didasarkan dari hadits Nabi adalah “permudah pernikahan dan persulit perceraian!”. Bahwa dalam hal syiqaq di Indonesia, aturan-aturan hukum Islam telah memperinci tata cara dan mekanisme penegakannya, baik itu dalam Undang- Undang Peradilan Agama hingga Kompilasi Hukum Islam (KHI) serta prosedur penegakannya dalam Pedoman Pelaksanaan Tugas dan Administrasi Pengadilan Agama yang dikeluarkan oleh Mahkamah Agung. 49 Perselisihan dan Pertengkaran Terus Menerus dalam Hukum Perdata Barat (Irreconcilable Differences, Irretrievable Breakdown) Bahwa dalam Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata, Burgerlijk Wetboek) alasan perceraian diatur secara tegas dalam Pasal 209. Adanya perselisihan dan pertengkaran yang terjadi terus menerus antara suami-isteri tidak menjadi alasan perceraian menurut KUHPerdata. Oleh karena itu, proses penegakan hukum perdata melalui peradilan umum tidak mengatur secara rinci mengenai tata cara, mekanisme dan prosedur penegakan hukum perceraian akibat alasan adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus. Bahwa dalam sistem hukum keluarga (family law) di negara-negara barat (western world) terdapat perkembangan dengan diadopsinya alasan perceraian atas dasar tanpa kesalahan (no-fault divorce). Revolusi gagasan no-fault divorce ini diawali di Amerika Serikat, tepatnya dimulai dari negara bagian California pada tahun 1970 (Lynn Wardle: 1990). Sejak saat itu, perkembangan konsep ini merambah hingga ke negara-negara lain, seperti Belanda mengadopsinya pada tahun 1971, Swedia pada tahun 1973, Perancis pada tahun 1975 hingga ke Benua Australia pada tahun 1974. Bahwa diadopsinya gagasan no-fault divorce dalam sistem hukum di negara- negara barat adalah didasarkan atas alasan adanya irreconcilable differences atau irretrievable breakdown, yang dapat diterjemahkan dengan adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus yang tanpa harapan untuk hidup rukun kembali. Oleh karena itu, alasan irreconcilable differences atau irretrievable breakdown yang diadopsi dalam sistem hukum keluarga di negara-negara barat kurang lebih sama dengan alasan perceraian yang diadopsi dalam Penjelasan Pasal 39 ayat (2) huruf f Undang-Undang Perkawinan. Bahwa dalam konteks diterapkannya alasan perceraian karena adanya irreconcilable differences atau irretrievable breakdown di negara-negara barat terdapat hubungan dengan adanya peningkatan angka perceraian di negara- negara tersebut. Meskipun diadopsinya alasan perceraian tersebut bukan menjadi faktor penentu meningkatnya angka perceraian, namun diadopsinya alasan tersebut ikut mempengaruhi tingginya angka perceraian. Penelitian akademis yang dilakukan dalam rangka meneliti hubungan antara diadopsinya dasar no-fault divorce dengan jumlah perceraian lebih banyak dilakukan di Amerika Serikat (contohnya, M. Glendon, 1987), akan tetapi ada pula beberapa penelitian yang 50 dilakukan di negara-negara lain seperti di Belanda (Boele-Woelki, dkk: 2002), dan di Kanada (Douglas W. Allen, 1998). Kesimpulan penelitian tersebut adalah kurang lebih sama, yaitu terdapat hubungan yang mempengaruhi tingginya tingkat perceraian dengan diadopsinya dasar no-fault divorce. Adanya dasar no-fault divorce mempermudah warga negara di negara-negara barat untuk mengajukan gugatan cerai. Pendapat Akhir Bahwa Undang-Undang Perkawinan sebagai produk unifikasi yang merupakan hukum positif haruslah menjadi pengayom dan pelindung bagi adanya kepastian hukum dan keadilan bagi setiap warga negara Indonesia. Terlebih lagi dalam hal perkawinan, karena UUD 1945 memberikan jaminan perlindungan hak konstitusional bagi setiap warga negara untuk membentuk keluarga dan melanjutkan keturunan melalui perkawinan yang sah [Pasal 28B ayat (1) UUD 1945]. Bahwa diadopsinya alasan perceraian karena adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus antara suami-istri dalam Penjelasan Pasal 39 ayat (2) huruf f Undang-Undang Perkawinan memiliki dampak yang berbeda-beda bagi warga negara Indonesia. Bahwa atas dasar perbandingan hukum penerapan alasan perceraian karena adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus antara suami-istri dalam sistem hukum Islam dan sistem hukum perdata barat terdapat perbedaan imbas yang terjadi di masyarakat akibat adanya penerapan alasan tersebut. Dalam sistem hukum keluarga di negara-negara barat, penerapan alasan adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus (irreconcilable differences, irretrievable breakdown) justru mempengaruhi tingkat angka perceraian yang terjadi di negara-negara tersebut. Belajar dari pengalaman negara-negara barat, diadopsinya alasan perceraian yang sama sebagaimana diatur dalam Penjelasan Pasal 39 ayat (2) huruf f Undang-Undang Perkawinan tidak menjamin adanya upaya untuk melanggengkan ikatan perkawinan yang sah bagi warga negara Indonesia. Bahwa alasan perselisihan dan pertengkaran terus menerus dalam Penjelasan Pasal 39 ayat (2) huruf f Undang-Undang Perkawinan tidak didukung dengan peraturan pelaksana maupun perangkat hukum pendukung dalam upaya penegakan hukum perdata dalam lingkup Peradilan Umum. Diterbitkannya 51 Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, tidak mengatur secara rinci ukuran yang menjadi pedoman dalam menentukan adanya perselisihan dan pertengkaran secara terus menerus dalam lingkup Peradilan Umum maupun tata cara atau prosedur pengajuan gugatannya. Peraturan Pemerintah a quo hanya menegaskan alasan perceraian sebagaimana diatur dalam Pasal 19 huruf f. Selain itu, aturan mengenai tata cara gugatan hanya dijabarkan dalam Pasal 22 ayat (2) Peraturan Pemerintah a quo. Keterbatasan rincian aturan ini merugikan hak konstitusional warga negara Indonesia yang mengajukan gugatan cerai atas alasan perselisihan dan pertengkaran terus menerus melalui Peradilan Umum. Bahwa keterbatasan rincian aturan dalam mengajukan gugatan cerai atas alasan terjadi perselisihan dan pertengkaran terus menerus, baik dalam lingkup Peradilan Umum maupun dalam lingkup Peradilan Agama, telah menjadi celah hukum bagi para pihak karena tidak adanya ukuran dan batasan mengenai apa yang dimaksud dengan “perselisihan” dan “pertengkaran” serta parameter apa yang digunakan untuk mengukur “terus menerus”. Dalam praktiknya, celah hukum tersebut justru mempermudah proses perceraian. Ukuran-ukuran dalam mempertimbangkan adanya “perselisihan”, “pertengkaran”, dan sifat “terus menerus” diserahkan pada subjektifitas pertimbangan hakim semata, tanpa ada norma aturan yang menjadi pedomannya. Oleh karenanya, proses perceraian seolah menjadi sangat mudah. Selain itu, salah satu pihak, baik suami maupun istri, dapat memanfaatkannya untuk mengajukan gugatan cerai yang berdampak pada dirugikannya pihak lain. Bahwa adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus, sebagai sebuah lembaga syiqaq, dalam sistem hukum Islam telah memiliki dasar aturan pelaksana mengenai tata cara dan prosedurnya sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Peradilan Agama dan diperjelas dengan Kompilasi Hukum Islam. Bahwa adanya dampak dari penerapan alasan perceraian mempermudah proses perceraian bagi warga negara Indonesia. Hal ini bertentangan dengan prinsip yang dianut oleh Undang-Undang Perkawinan yaitu “prinsip untuk mempersukar terjadinya perceraian” demi mengukuhkan tujuan perkawinan yaitu untuk membentuk keluarga yang bahagia dan kekal, sebagaimana disebutkan dalam Penjelasan Umum Undang-Undang Perkawinan. Oleh karenanya, Mahkamah seharusnya mengabulkan permohonan Pemohon. Dengan dikabulkannya permohonan maka peraturan pelaksana Undang-Undang Perkawinan yang terkait 52 dengan alasan perceraian karena adanya perselisihan dan pertengkaran terus menerus, sebagaimana diatur dalam Pasal 19 huruf f dan Pasal 22 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan juga harus dinyatakan inkonstitusional. Akan tetapi, dikabulkannya permohonan Pemohon tidak menghapuskan lembaga syiqaq karena didasarkan dan diatur dalam Undang-Undang yang berbeda yaitu Undang-Undang Peradilan Agama. Oleh sebab itu, Mahkamah seharusnya mengabulkan permohonan Pemohon dan menyatakan Penjelasan Pasal 39 ayat (2) huruf f Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak lagi mempunyai kekuatan hukum mengikat. PANITERA PENGGANTI, ttd. Sunardi