Pengujian Materiil Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1984 tentang Wabah Penyakit Menular dan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan terhadap UUD 1945

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah Konstitusi a quo, tiga Hakim Konstitusi, yaitu Hakim Konstitusi Aswanto, Hakim Konstitusi Suhartoyo, dan Hakim Konstitusi Saldi Isra memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion) perihal pokok permohonan yang menyangkut norma dalam Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984, sebagai berikut: Permohonan para Pemohon, antara lain, berkenaan dengan konstitusionalitas Pasal 9 ayat (1) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1984 tentang Wabah Panyakit Menular (UU 4/1984) yang menyatakan, “Kepada para petugas tertentu yang melaksanakan upaya penganggulangan wabah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 ayat (1) dapat diberikan penghargaan atas resiko yang ditanggung dalam melaksanakan tugasnya”. Sebagai bentuk tanggung jawab negara dalam melindungi seluruh bangsa Indonesia, terutama dalam kondisi pandemik, sesuai dengan hak setiap orang atas “memperoleh layanan kesehatan” sebagaimana dimaksudkan dalam ketentuan Pasal 28H ayat (1) 1945 dan ihwal “tanggung jawab negara atas penyediaan fasilitas pelayanan Kesehatan” sebagaimana dimaksudkan Pasal 34 ayat (3) UUD 1945, para Pemohon memohon agar kata “dapat” dalam Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984 menjadi kata “wajib” sehingga norma a quo konstitusional sepanjang dimaknai “Kepada para petugas tertentu yang melaksanakan upaya penganggulangan wabah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 ayat (1) wajib diberikan penghargaan atas resiko yang ditanggung dalam melaksanakan tugasnya”. Mahkamah dalam putusannya menolak permohonan yang diajukan para Pemohon. Terkait dengan putusan tersebut, kami, Hakim Konstitusi Suhartoyo, Hakim Konstitusi Saldi Isra, dan Hakim Konstitusi Aswanto memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion) dengan putusan a quo dengan alasan sebagai berikut. Masalah konstitusional utama dan paling mendasar yang harus dijawab Mahkamah berkenaan dengan pokok permohonan para Pemohon di atas adalah apakah frasa “dapat” dalam Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984 sepanjang tidak dimaknai sebagai “wajib”, telah menyebabkan berkurangnya hak setiap orang “memperoleh layanan kesehatan” sebagaimana dimaktubkan dalam Pasal 28D ayat (1) UUD 129 1945 dan berkurangnya tanggung jawab negara dalam menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan sebagaimana dimaktubkan dalam Pasal 34 ayat (3) UUD 1945 sehingga jikalau kata “dapat” dalam Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984 tidak dimaknai sebagai “wajib” harus dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945? Sebelum memberikan pertimbangan dan pendapat hukum ihwal pokok permohonan a quo, terlebih dahulu perlu dipahami bagaimana profesi, misalnya dokter dan tenaga medis lainnya atau petugas tertentu sebagaimana dimaksudkan Penjelasan Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984, dalam memenuhi salah satu kewajiban negara (state obligation) dalam pelayanan kesehatan bagi warga negara. Sebagai profesi, misalnya pekerjaan sebagai dokter dan tenaga medis lainnya, dilaksanakan dengan kemapuan khusus dan kualifikasi tertentu. Tingginya tuntutan profesionalitas dalam pelaksanaan tugas dari dokter dan tenaga medis lainnya tidak dapat dilepaskan dari profesi dimaksud berkaitan langsung dengan upaya membantu manusia dalam menghadapi kondisi tertentu yang dapat mengancam hak hidup seseorang atau orang banyak. Membantu manusia dengan harapan agar seseorang atau orang yang berada dalam ancaman kesehatan atau kondisi kesehatan tertentu terancam agar dapat kembali ke kondisi normal. Harapan demikian merupakan tuntutan terhadap profesi tertentu yang dalam situasi tertentu sangat mungkin berada di luar keadaan normal, terutama dalam kondisi pandemi seperti, misalnya kondisi pandemi melawan COVID-19. Dalam batas penalaran yang wajar, tuntutan profesionalitas kerja seorang dokter dan tenaga medis lainnya akan semakin meningkat ketika terjadi pandemi. Mereka tidak saja dituntut profesional dalam melaksanakan tugas profesinya melainkan juga harus siap dengan segala risiko, termasuk resiko mempertaruhkan hak hidup mereka yang dapat berujung kematian. Lebih jauh, tuntutan kerja seorang dokter dan tenaga medis lainnya dalam kondisi pandemi juga tidak normal dan beberapa fakta membuktikan di luar nalar tanggung jawab manusia lainnya. Bahkan dalam kondisi tertentu jauh melampaui batas kemampuan fisiknya sebagai seorang manusia biasa, sehingga ancaman kematian pun akan turut menjadi sebagai risiko yang sulit dihindari. Artinya, risiko dimaksud tidak dapat diposisikan hanya sebatas risiko kerja, melainkan risiko menghadapi ancaman kesehatan luar biasa yang mengancam siapa saja, termasuk manusia yang berprofesi sebagai dokter dan tenaga medis lainnya. 130 Tingginya tuntutan profesionalitas kerja bagi dokter dan tenaga medis lainnya dengan risiko kerja yang tidak dapat diperkirakan yang dapat berujung berkabung nyawa, negara harus memastikan bahwa jaminan dalam segala bentuknya terhadap mereka. Dalam hal ini, misalnya, sebuah simposium internasional tentang COVID-19 bertajuk “COVID-19 Responses and State Obligations Concerning the Right to Health” (2020) menyatakan bahwa protecting the right to health is in itself also a hard-legal obligation of States. Dalam posisi tersebut, merely protecting public health in a general sense is not enough. Pendapat tersebut sejalan dengan standar kewajiban negara yang diatur dalam the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), yang secara ekplisit menyatakan bahwa States must realize the right to health not only within existing resources but ‘to the maximum of its available resources’. Bahwa berdasarkan landasan berpikir sebagaimana diuraikan di atas, berkenaan dengan kata “dapat” dalam Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984 apabila tidak dimaknai sebagai “wajib” adalah bertentangan dengan konstitusi, in casu jaminan dalam Pasal 28D ayat (1) dan Pasal 34 ayat (3) UUD 1945 sebagaima didalilkan para Pemohon, kami mempertimbangkan dan berpendapat sebagai berikut: Pertama, Pasal 34 ayat (3) UUD 1945 menempatkan tanggung jawab penyediaan fasilitas pelayanan kesehatan dan fasilitas pelayanan umum yang layak sebagai tanggung jawab negara. Ketentuan dimaksud berkelindan dengan ketentuan Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 yang memberikan jaminan bahwa setiap orang berhak memperoleh layanan kesehatan dari negara. Salah satu bentuk konkret penyediaan fasilitas pelayanan kesehatan dimaksud adalah menyediakan tenaga kesehatan yang profesional. Penyediaan tenaga kesehatan yang profesional juga bersangkut paut dengan peningkatan sumberdaya manusia dan penghargaan yang diberikan kepada tenaga-tenaga kesehatan yang profesional dimaksud. Penghargaan tersebut dapat berupa penghargaan secara materi maupun berupa penghargaan non-materi. Dalam konteks penghargaan secara materi, negara berkewajiban menyediakan gaji atau pendapatan yang sesuai dengan tuntutan kerja profesional yang dialamatkan kepada setiap tenaga kesehatan, di mana salah satunya adalah dokter. Kedua, tidak dapat dibantah, warga negara yang berprofesi sebagai dokter dan tenaga medis lainnya telah mendapatkan hak dasarnya seperti gaji sebagai 131 imbalan dari pekerjaannya. Hanya saja, dalam menjalankan tugas negara menghadapi situasi pandemi, seperti Covid-19, di mana bagi mereka yang berprofesi sebagai dokter dan tenaga medik lainnya berada di garis terdepan dalam menghadapinya, negara tidak cukup hanya menghargai dengan memosisikan bahwa mereka telah digaji. Demikian juga penilaian bahwa risiko menghadapi pandemi sebagai sebatas risiko kerja, juga tidak proporsional dalam menilai tugas dokter ketika berjuang melawan pandemi. Anggapan demikian merupakan sesuatu yang tidak adil atas tugas yang dibebankan kepada para petugas tertentu dengan penghargaan yang mereka terima. Sebab, dengan tingkat resiko yang sangat tinggi, termasuk risiko berkabung nyawa, menjadi tidak masuk akal jika hanya dihargai hanya dengan sebatas gaji standar yang biasa diterima. Dalam memenuhi kewajiban konstitusionalnya guna menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan, khususnya di saat pandemi, negara juga mesti menyediakan insentif yang setara dengan tingkat risiko yang dihadapi setiap warga negara yang menjalankan tugas negara dalam perang menghadapi pandemi. Ketiga, rumusan norma Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984 yang menjadi objek permohonan mengatur subjek khusus yang melaksanakan tugas untuk menanggulangi tidak dapat diposisikan sebagai norma yang berlaku bagi semua orang terlibat dalam memberikan pelayanan kesehatan di masa pandemi. Dalam hal ini, makna protecting public health in a general sense is not enough tanpa diikuti dengan obligation of States, terutama dalam menghadapi situasi pandemi. Subjek khusus sebagai bentuk obligation of States dimaksud lebih ditujukan dengan frasa “para petugas tertentu” yang menjalankan tugas penanggulangan wabah meliputi, yaitu: penyelidikan epidemiologis; pemeriksaan, pengobatan, perawatan, dan isolasi penderita, termasuk tindakan karantina; pencegahan dan pengebalan; pemusnahan penyebab penyakit; penanganan jenazah akibat wabah; penyuluhan kepada masyarakat; dan upaya penanggulangan lainnya sebagaimana diatur dalam Pasal 5 ayat (1) UU 4/1984. Artinya, frasa a quo tidak ditujukan kepada semua petugas, melainkan hanya kepada mereka yang terdampak langsung dalam menanggulangi wabah. Ketika subjek yang dituju dalam norma a quo adalah subjek tertentu yang terdampak langsung dalam menanggulangi wabah, memahami kandungan norma Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984 sebagai fakultatif terhadap petugas terdampak adalah bentuk nyata rendahnya komitmen negara memenuhi kewajiban yang dimaktubkan 132 Pasal 28D ayat (1) dan Pasal 34 ayat (3) UUD 1945. Sebagai pekerjaan yang dapat menimbulkan resiko yang dapat saja mempertaruhkan nyawa, kebijakan berbentuk fakultatif atau diskresioner adalah kebijakan yang tidak menghargai derajat kemanusiaan. Mestinya dengan tingkat dan beban risiko yang dihadapi, kebijakan negara terhadap mereka yang terdampak karena melaksanakan penanggulangan wabah, termasuk wabah pandemi Covid-19, tidak dapat ditempatkan sebagai kebijakan yang bersifat pilihan dan harus bersifat imperatif. Sifat imperatif ini merupakan konsekuensi dari tanggung jawab negara dalam memenuhi kewajiban konstitusionalnya menyediakan pelayanan kesehatan yang layak bagi warga negara. Sekalipun pemerintah telah merumuskan berbagai kebijakan dalam menjalankan diskresi norma Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984 dalam menghadapi pandemi Covid-19, harus tetap disadari bahwa kebijakan tersebut lahir dari norma yang bersifat fakultatif, bukanlah dari norma yang bersifat imperatif. Boleh jadi dan amat mungkin, dalam hal norma a quo dirumuskan dengan konstruksi imperatif, para petugas tertentu yang merasa terancam dengan dampak pandemi Covid-19 akan bekerja dalam suasana yang jauh nyaman karena lebih terlindungi. Keempat, merujuk pengesahan UU 4/1984, yaitu pada tanggal 22 Juni 1984, yang telah telah melewati 36 tahun, tentu tidak adaptif lagi terhadap perkembangan wabah penyakit menular serta tanggung jawab negara terhadap jaminan terhadap pelayanan kesehatan. Bahkan, jikalau dibaca secara saksama substansi UU 4/1984, peristilahan pandemi belum dikenal sama sekali. Selain itu, perihal tanggung jawab negara, UU 4/1984 belum menyentuh semangat tanggung jawab negara dalam jaminan fasilitas pelayanan kesehatan sebagaimana dimaktubkan Pasal 28D ayat (1) dan Pasal 34 ayat (3) UUD 1945. Tidak hanya itu, semangat International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) bahwa States must realize the right to health not only within existing resources but ‘to the maximum of its available resources’ yang diratifikasi Indonesia pada 23 Februari 2006 pun belum optimal termaktub dalam UU 4/1984 terutama semangat dalam frasa ‘to the maximum of its available resources’ dimaksud. Berdasarkan pertimbangan di atas, permohonan para Pemohon agar kata “dapat” dalam norma Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984 menjadi kata “wajib” sehingga norma a quo adalah konstitusional sepanjang dimaknai “Kepada para petugas 133 tertentu yang melaksanakan upaya penganggulangan wabah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 ayat (1) wajib diberikan penghargaan atas risiko yang ditanggung dalam melaksanakan tugasnya adalah beralasan menurut hukum. Oleh karena itu, sebagai wujud konkret tanggung jawab negara sebagaimana dimaktubkan Pasal 28D ayat (1) dan Pasal 34 ayat (3) UUD 1945, kami berpendapat, seharusnya Mahkamah mengabulkan permohonan a quo sepanjang Pasal 9 ayat (1) UU 4/1984. *** Demikian diputus dalam Rapat Permusyawaratan Hakim oleh sembilan Hakim Konstitusi yaitu Anwar Usman selaku Ketua merangkap Anggota, Aswanto, Enny Nurbaningsih, Manahan MP. Sitompul, Saldi Isra, Arief Hidayat, Wahiduddin Adams, Suhartoyo, dan Daniel Yusmic P. Foekh, masing-masing sebagai Anggota, pada hari Kamis, tanggal dua belas, bulan November, tahun dua ribu dua puluh, yang diucapkan dalam Sidang Pleno Mahkamah Konstitusi terbuka untuk umum pada hari Rabu, tanggal dua puluh lima, bulan November, tahun dua ribu dua puluh, selesai diucapkan pukul 15.41 WIB, oleh sembilan Hakim Konstitusi yaitu Anwar Usman selaku Ketua merangkap Anggota Aswanto, Enny Nurbaningsih, Manahan MP. Sitompul, Saldi Isra, Arief Hidayat, Wahiduddin Adams, Suhartoyo, dan Daniel Yusmic P. Foekh, masing-masing sebagai Anggota, dengan dibantu oleh Ery Satria Pamungkas sebagai Panitera Pengganti, serta dihadiri oleh para Pemohon dan/atau Kuasanya, Dewan Perwakilan Rakyat atau yang mewakili, dan Presiden atau yang mewakili. KETUA, ttd. Anwar Usman ANGGOTA-ANGGOTA, ttd. Aswanto ttd. Enny Nurbaningsih 134 ttd. Manahan M.P. Sitompul ttd. Saldi Isra ttd. Suhartoyo ttd. Arief Hidayat ttd. Wahiduddin Adams ttd. Daniel Yusmic P. Foekh PANITERA PENGGANTI, ttd. Ery Satria Pamungkas