Pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah ini, Hakim Konstitusi Harjono mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinion), sebagai berikut: I. Bahwa Mahkamah kurang saksama dalam mempertimbangkan legal standing para Pemohon sebagaimana disampaikan dalam paragraf [3.5] sampai dengan paragraf [3.7]. Meskipun Mahkamah telah mendasarkan pada Pasal 51 ayat (1) UU MK dan Putusan Nomor 006/PUU-III/2005 dan Putusan Nomor 11/PUU-V/2007, namun Mahkamah tidak mengemukakan argumentasi yang sangat mendasar, yaitu bagaimana hak para Pemohon yang diberikan oleh UUD 1945 telah dirugikan oleh pasal-pasal UU Migas yang dimohonkan untuk diuji. Argumentasi Mahkamah dalam memberikan legal standing sangatlah penting sekali, karena menyangkut hal yang sangat esensial dalam proses peradilan, yaitu bahwa hanya yang punya kepentingan secara langsung sajalah yang dapat mengajukan perkara ke pengadilan. Mahkamah tidak menguraikan argumentasi yuridis yang cukup, karena tidak tergambarkan proses deduktif yang dilakukan oleh Mahkamah untuk sampai pada kesimpulan bahwa para Pemohon mempunyai legal standing; II. Bahwa Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar (UUD). Sistem UUD dalam mengatur pelaksanaan kedaulatan tersebut menentukan bahwa kewenangan untuk menetapkan dan mengubah Undang-Undang Dasar diberikan kepada lembaga negara MPR [vide Pasal 3 ayat (1) dan Pasal 37 UUD 1945]. Sedangkan untuk membuat Undang-Undang diserahkan kepada DPR dan Presiden (vide Pasal 20 UUD 1945). Adanya badan-badan pemerintahan yang tidak ditetapkan dalam UUD tidaklah menyebabkan badan pemerintahan yang demikian secara serta merta menjadi inkonstitusional. UUD hanya menetapkan lembaga-lembaga konstitusi, artinya lembaga negara yang keberadaannya dicantumkan dalam konstitusi dan tidak ada satu ketentuan dalam UUD yang melarang pembentukan badan pemerintahan. Hal demikian adalah wajar karena tidak mungkin 119 sebuah UUD menetapkan secara limitatif badan-badan pemerintahan secara rinci. Kementerian negara yang dicantumkan dalam UUD pun tidak ditentukan jenis dan jumlahnya. Praktik pelaksanaan pemerintahan membutuhkan badan pemerintahan, dan Undang-Undang menjadi dasar yang kuat karena tidak ada produk hukum yang lebih tinggi lagi. Kalau kebutuhan akan badan pemerintahan tersebut demikian penting maka MPR dapat melakukan perubahan UUD dengan memasukkan ketentuan tentang badan pemerintahan tersebut dalam UUD sehingga menjadi lembaga konstitusi. Sistem UUD dalam pelaksanaan kedaulatan rakyat menetapkan dua fungsi yang berbeda yaitu menetapkan dan mengubah UUD diserahkan kepada MPR, dan membuat Undang-Undang kepada DPR dan Presiden. Pada dua lembaga tersebut tercerminkan kedaulatan rakyat karena MPR anggotanya terdiri atas anggota DPR dan DPD yang dipilih secara langsung oleh rakyat dan fungsi pembuatan Undang-Undang dilakukan oleh DPR dan Presiden yang keduanya pun dipilih secara langsung oleh rakyat pula. Mahkamah Konstitusi sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman yang bukan merupakan lembaga perwakilan yang tugasnya melaksanakan peradilan tata negara harus menghormati dan menegakkan sistem kedaulatan rakyat yang dibangun oleh UUD tersebut; III. Pembentukan badan-badan pemerintahan secara konstitusional menjadi ranah pembuat Undang-Undang yang mendapat amanat langsung dari rakyat yang berdaulat karena pembuat Undang-Undang, yaitu DPR dan Presiden dipilih langsung oleh rakyat. Hal demikian tidak menutup pintu secara mutlak bahwa Mahkamah tidak dapat menjamah sama sekali penggunaan kewenangan membuat Undang-Undang yang berhubungan dengan pembentukan badan atau lembaga pemerintah dalam uji Undang-Undang. Mahkamah harus mempunyai alasan yang kuat dan terukur mengapa Undang-Undang pembentukan suatu badan pemerintah harus dibatalkan sehingga alasan tersebut dapat digunakan oleh pembuat Undang-Undang dalam membentuk badan-badan pemerintahan lainnya yang di masa akan datang pasti akan lebih banyak kebutuhan untuk dibentuknya badan-badan serupa. Sebagai proses politik yang sah, produk Undang-Undang haruslah dihargai. Pembentuk Undang-Undang, DPR dan Presiden, lebih mengetahui badan pemerintah apa yang diperlukan dan dalam urusan apa, karena kedua 120 lembaga negara tersebut terlibat secara langsung secara aktual; IV. Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 menyatakan bumi dan air dan kekayaan alam yang terkadung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Sedangkan ayat (5) menyatakan ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pasal ini diatur dalam undang- undang. Pasal 33 ayat (3) UUD tidak menentukan badan negara mana dalam kedudukannya sebagai negara yang akan menguasai, tetapi jelas bahwa UU memberikan delegasi berdasarkan ayat (5) untuk diatur pelaksanaannya dalam UU. Pertanyaannya kalau pembuat Undang-Undang telah mengatur pelaksanaannya dengan membuat UU Migas yang di dalamnya diatur tentang Badan Pelaksana Migas (BP Migas) yang dimasalahkan oleh para Pemohon, di mana letak kesalahannya secara struktur menurut UUD. Bahkan dalam pembentukan BP Migas, kadar negara di dalamnya adalah sangat kuat karena menurut Pasal 45 ayat (3) UU Migas, Kepala Badan Pelaksana diangkat dan diberhentikan oleh Presiden setelah berkonsultasi dengan DPR dan dalam melaksanakan tugasnya bertanggung jawab kepada Presiden. Ketentuan ini jelas mempunyai dasar bahwa BP Migas adalah sangat penting oleh karenanya dalam penunjukan Kepala BP, dua lembaga perwakilan yang dipilih oleh rakyat secara langsung dilibatkan. Hal demikian menjadikan kadar negara lebih kuat, bahkan dibandingkan dengan menteri yang disebutkan dalam UUD hanya diangkat oleh Presiden saja. Putusan Mahkamah Nomor 002/PUU-I/2003 bertanggal 21 Desember 2004 yang berkaitan dengan Pasal 33 UUD menyatakan, penguasaan negara dimaknai rakyat secara kolektif dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberi mandat kepada negara. Dengan frasa "rakyat secara kolekif memberi mandat kepada negara", dan mandat tersebut dilakukan dalam pemilihan umum maka jelas Kepala BP Migas lebih kuat dan legitimate mewakili negara karena Presiden berkonsultasi dengan DPR. Mengapa hal tersebut terjadi karena memang itu ranah pembuat Undang-Undang untuk mempertimbangkan dan menentukan yang terbaik di antara pilihan yang ada; V. Bahwa dalam hubungannya dengan Kontrak Kerja Sama pendapat mayoritas Mahkamah dalam putusan ini menyatakan dalam paragraf [3.14]: "hubungan antara negara dengan swasta dalam pengelolaan sumber daya alam tidak dapat dilakukan dengan hubungan keperdataan, tetapi harus merupakan 121 hubungan bersifat publik yaitu berupa pemberian konsesi atau perizinan yang sepenuhnya dikontrol negara. Kontrak keperdataan akan mendegradasi kedaulatan negara atas sumber daya alam, dalam hal ini Migas”. Tentang kemungkinan negara dapat mengontrol sepenuhnya memang menjadi persoalan sendiri kalau hanya mungkin dengan hukum publik berupa konsesi dan perizinan. Konsesi telah lama ditinggalkan karena justru konsesi sangat merugikan negara dan dapat menciptakan penguasaan wilayah secara de facto. Sedangkan perizinan memungkinkan negara untuk mengontrol sepenuhnya tidaklah benar, karena negara Indonesia adalah negara hukum, maka demi adanya kepastian hukum dan perlindungan hukum perbuatan negara yang dilakukan oleh administrasi negara pun dapat dipersengketakan secara hukum melalui Peradilan Tata Usaha Negara, sehingga negara tidak dapat sewenang-wenang menggunakan kekuasaannya termasuk dalam hal perizinan. Kasus-kasus hukum yang berhubungan dengan penanaman modal asing tidak semata-mata menjadi kewenangan peradilan nasional, bahkan menjadi kasus yang diselesaikan dengan arbitrase internasional. Pada kasus yang demikian seringkali negara menjadi pihak dalam sengketa yang tidak ada bedanya dengan badan hukum biasa. Apabila penandatangan perjanjian Kontrak Kerja Sama (KKS) adalah BP Migas, maka sengketa yang timbul tidak langsung dengan negara, tetapi kalau menteri atau jajaran kementeriannya yang membuat kontrak akan menjadikan negara secara langsung bersengketa dengan badan hukum yang mau tidak mau akan diposisikan secara sederajat; VI. Saya sependapat dengan mayoritas yang disampaikan dalam paragraf [3.12] yang menyatakan bentuk penguasaan negara tingkat pertama dan yang paling penting adalah negara melakukan pengelolaan secara langsung. Sepanjang negara memiliki kemampuan baik modal, tekhnologi, dan manajemen dalam mengelola sumber daya alam maka negara harus memilih untuk melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam. KKS bukanlah model yang dibuat oleh BP Migas, tetapi oleh Undang-Undang yang dalam pelaksanaannya BP Migas yang mewakili pihak Indonesia. KKS dilakukan memang karena negara tidak mampu untuk menyediakan pembiayaan, apalagi dalam eksplorasi mengandung resiko yang tidak ringan, karena biaya eksplorasi tidak sedikit tetapi belum dapat dipastikan 122 menemukan sumber minyak atau gas. Dengan demikian KKS adalah bersifat sementara sampai negara mampu untuk melakukan pengelolaan secara mandiri. Adapun kapan negara telah mampu untuk melakukan sendiri, lembaga negara Presiden dan DPR yang lebih mengetahui dan bukannya Mahkamah sebagai lembaga peradilan; VII. Pada paragraf [3.13.4] dinyatakan bahwa, "sekiranya pun dikatakan bahwa belum ada bukti bahwa BP Migas telah melakukan penyalahgunaan kekuasaan, maka cukuplah alasan untuk menyatakan bahwa keberadaan BP Migas inkonstitusional karena berdasar Putusan Mahkamah Nomor 006/PUU- III/2005 bertanggal 31 Mei 2005 dan Putusan Mahkamah Nomor 11/PUU- V/2007 bertanggal 20 September 2007, sesuatu yang berpotensi melanggar konstitusi pun bisa diputus oleh Mahkamah sebagai perkara konstitusionalitas. Terhadap pernyataan tersebut timbul pertanyaan apa sebenarnya yang menjadi dasar alasan memutus eksistensi inkonstitusionalitas BP Migas, karena dikatakan cukup alasan dengan hanya merujuk Putusan Nomor 006/PUU-III/2005 dan Putusan Nomor 11/PUU- V/2007. Mahkamah tidak mempermasalahkankan ada tidaknya penyalahgunaan kekuasaan di BP Migas. Namun hal yang sangat keliru ialah putusan berdasar adanya frasa "yang berpotensi melanggar konstitusi pun bisa diputus oleh Mahkamah sebagai perkara konstitusionalitas". Frasa tersebut berhubungan dengan pemberian legal standing kepada Pemohon bukan untuk memutus dalam pokok perkara. Pemohon yang mendalilkan bahwa suatu pasal, atau bagian dari Undang-Undang yang menurut pendapatnya berpotensi melanggar konstitusi sehingga hak konstitusionalnya dirugikan cukup menjadi dasar bagi Mahkamah memberikan legal standing. Sedangkan pada pokok perkara kerugian tersebut harus nyata terdapat dan harus dibuktikan oleh Pemohon, karena putusan akan mempunyai akibat erga omnes maka kerugian tidak hanya dialami oleh pemohon secara pribadi tetapi juga menjadi kerugian seluruh mereka yang mempunyai hak konstitusional; VIII. Berdasarkan uraian tersebut di atas, pembentukan badan pemerintahan c.q.BP Migas tidak bertentangan dengan struktur UUD. BP Migas mempunyai kadar sebagai entitas negara yang cukup kuat karena dibentuk berdasarkan UU, lebih-lebih lagi penunjukkan Kepala BP Migas melibatkan dua lembaga 123 negara yang dipilih secara langsung oleh rakyat, yaitu Presiden dan DPR. Para Pemohon tidak dapat membuktikan secara eksplisit kerugian konstitusionalnya namun hanya merupakan konstatasi, dan Mahkamah juga belum cukup mempertimbangkan kerugian konstitusional apa sebenarnya yang dialami para Pemohon, oleh karenanya permohonan para Pemohon tidak terbukti secara hukum dan oleh karenannya harus ditolak. PANITERA PENGGANTI, ttd. Cholidin Nasir