Sengketa Kewenangan Lembaga Negara antara Komisi Pemilihan Umum terhadap Dewan Perwakilan Rakyat Papua

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap Putusan Mahkamah ini, Hakim Konstitusi Maria Farida Indrati dan Hakim Konstitusi Hamdan Zoelva memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion), sebagai berikut: 1. Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion) Hakim Konstitusi Maria Farida Indrati Salah satu kewenangan Mahkamah Konstitusi yang ditetapkan dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 adalah memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar. Dengan demikian, dalam pengajuan permohonan sengketa kewenangan lembaga negara (SKLN) terdapat dua hal yang harus dipertimbangkan lebih dahulu, yaitu, pertama, tentang lembaga negara apa saja yang dapat menjadi pihak dalam perkara tersebut (subjectum litis) dan kedua, tentang kewenangan dari lembaga negara yang disengketakan (objectum litis). Oleh karena pada umumnya suatu konstitusi selain mengatur tentang perlindungan hak-hak asasi manusia juga mengatur tentang kelembagaan negara dan pembagian kekuasaan/kewenangan lembaga-lembaga tersebut secara garis besar, sehingga pemahaman tentang sistem ketatanegaraan 181 dari suatu negara tidak dapat dipisahkan dengan rumusan dalam pasal-pasal konstitusi tersebut, serta teori kenegaraan yang melandasinya. Kedudukan Hukum Para Pihak (Subjectum Litis) Dalam konstitusi Indonesia, yaitu UUD 1945, pengaturan tentang lembaga negara beserta kewenangannya dirumuskan dengan nomenklatur (penamaan) secara tegas mulai dari Majelis Permusyawaratan Rakyat, Kekuasaan Pemerintahan Negara (dalam hal ini Presiden, termasuk di dalamnya Kementerian Negara dan Pemerintah Daerah), Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Badan Pemeriksa Keuangan, dan Kekuasaan Kehakiman (termasuk di dalamnya Mahkamah Agung, Komisi Yudisial, dan Mahkamah Konstitusi). Berdasarkan rumusan pasal-pasal yang mengatur tentang kewenangan lembaga- lembaga tersebut, saya berpendapat bahwa lembaga-lembaga negara (dalam arti staatsorganen) yang dapat menjadi pihak (Pemohon, Termohon, dan pihak Terkait) dalam permohonan sengketa kewenangan lembaga negara adalah Majelis Permusyawaratan Rakyat, Presiden, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Badan Pemeriksa Keuangan, Mahkamah Agung, Komisi Yudisial, dan Mahkamah Konstitusi. Selain lembaga-lembaga negara (staatsorganen) tersebut dalam suatu negara terdapat juga lembaga-lembaga pemerintah (regeringsorganen/bestuursorganen), yaitu lembaga-lembaga yang termasuk dalam ranah kekuasaan pemerintahan. Lembaga-lembaga pemerintah yang dimaksud adalah setiap lembaga yang berada dalam lingkup kekuasaan pemerintahan dan menjadi satu kesatuan dengan Pemerintah (Presiden), oleh karena menurut Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”. Sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan, Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara dan setiap menteri membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan, sedangkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah Presiden juga dibantu oleh pemerintah daerah, sehingga menurut saya Menteri Negara dan Pemerintah Daerah merupakan juga lembaga pemerintah (regeringsorganen/bestuursorganen) dan tidak dapat menjadi pihak dalam sengketa kewenangan lembaga negara. UUD 1945 mengatur juga tentang beberapa lembaga yang disebutkan secara tidak tegas nomenklatur atau penamaannya walaupun fungsi dan kewenangannya dirumuskan secara tegas, salah satunya adalah “komisi pemilihan 182 umum”. Dalam Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 dirumuskan sebagai berikut, “Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Perumusan “komisi pemilihan umum” di sini belum menentukan penamaan dari lembaga tersebut, sehingga lembaga penyelenggara pemilihan umum tersebut dapat diberikan nama yang lain, misalnya, Lembaga Pemilihan Umum atau Badan Pemilihan Umum. Dalam kenyataannya, penyelenggaraan pemilihan umum di setiap negara adalah termasuk ke dalam ranah penyelenggaraan pemerintahan, walaupun lembaga tersebut bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Dengan demikian, Komisi Pemilihan Umum menurut saya termasuk dalam jenis lembaga pemerintah (regeringsorganen/bestuursorganen) atau jika dilihat dari sifatnya lembaga tersebut yang mandiri maka Komisi Pemilihan Umum dapat disetarakan dengan lembaga pemerintah yang mandiri atau sering disebut juga dengan zelfstandigebestuursorganen. Permohonan perkara Nomor 3/SKLN-X/2012 adalah sengketa kewenangan lembaga negara antara Penyelenggara Pemilihan Umum (KPU) terhadap Pemerintahan Daerah Provinsi Papua, yaitu, Dewan Perwakilan Rakyat Papua (DPRP) dan Gubernur Papua. Berdasarkan pertimbangan di atas saya berpendapat bahwa kedua belah pihak dalam sengketa tersebut, yaitu, Penyelenggara Pemilihan Umum (KPU) dan Pemerintahan Daerah Provinsi Papua, yaitu, Dewan Perwakilan Rakyat Papua (DPRP) dan Gubernur Papua adalah lembaga-lembaga pemerintah (regeringsorganen/bestuursorganen) sehingga tidak dapat menjadi pihak dalam sengketa kewenangan lembaga negara. Oleh karena itu, amar putusan dalam permohonan ini seharusnya “tidak dapat diterima”. Namun demikian, oleh karena setelah perubahan Undang-Undang Dasar 1945 permasalahan tentang pengertian lembaga negara seringkali dirancukan dengan pengertian lembaga pemerintahan, dan Mahkamah dalam beberapa putusannya telah mempertimbangkan bahwa Pemerintahan Daerah (Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah) adalah lembaga negara yang dapat menjadi pihak (subjectum litis) dalam permohonan sengketa kewenangan lembaga negara jika kewenangannya (objectum litis) memenuhi ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, yaitu adanya kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar (vide Putusan Mahkamah Nomor 1/SKLN- 183 VIII/2010), maka pendapat saya haruslah juga dikaitkan dengan kewenangan yang menjadi obyek sengketa (objectum litis) yang dimohonkan dalam perkara a quo. Kewenangan yang Dipersengketakan (Objectum Litis) Dalam Putusan Nomor 3/SKLN-X/2012, bertanggal 19 September 2012, Mahkamah telah memberikan kesimpulan dalam Konklusi paragraf [4.2] dan paragraf [4.3] bahwa baik Pemohon (Komisi Pemilihan Umum) dan Termohon yaitu Pemerintahan Daerah Provinsi Papua (Dewan Perwakilan Rakyat Papua dan Gubernur Papua) mempunyai kedudukan hukum (legal standing), selain itu dalam paragraf [4.4] dinyatakan bahwa pokok permohonannya beralasan menurut hukum. Terhadap pokok permohonan yang disengketakan (objectum litis) ketentuan yang harus dipertimbangkan adalah apakah yang menjadi kewenangan Pemohon (Komisi Pemilihan Umum) dan Termohon yaitu Pemerintahan Daerah Provinsi Papua (Dewan Perwakilan Rakyat Papua dan Gubernur Papua), khususnya dalam penyelenggaraan Pemilihan Umum Gubernur dan Wakil Gubernur Papua. Dengan mengacu pada pertimbangan Mahkamah dalam Putusan Nomor 3/SKLN-X/2012, bertanggal 19 September 2012, saya berpendapat bahwa kewenangan yang disengketakan dalam perkara tersebut erat kaitannya dengan ketentuan dalam Undang-Undang Dasar 1945 dan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua, terutama ketentuan dalam Pasal 18 ayat (6) dan Pasal 22E ayat (5) dan ayat (6) UUD 1945, serta Pasal 11 ayat (3), dan Pasal 13 UU Otsus Papua yang menyatakan sebagai berikut: Pasal 18 ayat (6) UUD 1945: “Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”. Pasal 22E ayat (5) UUD 1945: “Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Pasal 22E ayat (6) UUD 1945: “Ketentuan lebih lanjut tentang pemilihan umum diatur dengan undang-undang”. 184 Pasal 11 ayat (3) UU Otsus Papua: “Tatacara pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur ditetapkan dengan Perdasus sesuai dengan peraturan perundang- undangan”. Pasal 13 UU Otsus Papua: “Persyaratan dan tata cara persiapan, pelaksanaan pemilihan, serta pengangkatan dan pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur diatur lebih lanjut dengan peraturan perundang-undangan”. Ditinjau dari pihak Pemohon, rumusan dalam Pasal 22E ayat (5) dan ayat (6) UUD 1945, terdapat delegasi kepada pembentuk Undang-Undang untuk membentuk Undang-Undang sebagai pelaksanaan, sehingga pengaturan pemilihan umum (Pemilu) termasuk Pemilihan Umum Kepala Daerah (Pemilukada), baik dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah beserta Perubahannya adalah sah dan tepat. Selain itu, jika Komisi Pemilihan Umum melaksanakan peraturan peraturan perundang- undangan untuk pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur untuk Provinsi Papua berdasarkan Undang-Undang yang telah ada, hal tersebut tidak keliru, karena hal itu diatur dalam Pasal 13 UU Otsus Papua. Ditinjau dari pihak Termohon, dengan rumusan dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 maka terdapat atribusi kewenangan membentuk peraturan perundang- undangan (attributie van wetgevingsbevoegdheid) yang diciptakan oleh UUD 1945 kepada Pemerintahan Daerah termasuk Pemerintahan Daerah Provinsi Papua, dalam hal ini kewenangan untuk membentuk Peraturan Daerah, termasuk Peraturan Daerah Khusus (Perdasus) maupun Peraturan Daerah Provinsi. Oleh karena itu, berdasarkan kewenangan tersebut pembentukan Peraturan Daerah Khusus Provinsi Papua Nomor 6 Tahun 2011 tentang Pemilihan Umum Gubernur dan Wakil Gubernur dan Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Papua Nomor 064/Pimp DPRP-5/2012 tentang Penetapan Jadwal Tahapan Pelaksanaan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi Papua Periode 2012-2017 adalah sah, bahkan tepat dan sesuai dengan pelimpahan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan (delegatie van wetgevingsbevoegdheid) Pasal 11 ayat (3) UU Otsus Papua “sepanjang sesuai dengan peraturan perundang-undangan”. Berdasarkan kedua tinjauan tersebut, saya berpendapat terdapat kewenangan yang bersinggungan dalam pengaturan tentang Pemilihan Gubernur 185 dan Wakil Gubernur di Papua, sehingga terjadi ketidakpastian hukum yang dapat menjadi masalah konstitusionalitas. Oleh karena itu, untuk terciptanya kedamaian dan manfaat yang lebih baik saya berpendapat bahwa penyelenggaraan pemilihan umum Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi Papua, yang saat ini telah berlangsung harus dianggap sah dan dapat dilanjutkan tahapan selanjutnya. 2. Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion) Hakim Konstitusi Hamdan Zoelva Saya memiliki pendapat berbeda khusus mengenai perintah Mahkamah kepada Pemohon untuk membuka kembali pendaftaran bakal pasangan calon gubernur dan wakil gubernur Papua dalam Pemilukada 2012 dalam putusan ini. Dalam hukum tata negara dikenal adanya prinsip presumption of constitutionality (praduga konstitusional). Artinya, sebuah undang-undang ataupun tindakan organ negara adalah konstitusional sampai dibuktikan sebaliknya melalui putusan badan peradilan. Pembentuk undang-undang atau lembaga negara yang terpilih oleh rakyat haruslah dianggap telah menjalankan fungsi dan kewenangan secara konstitusional untuk kepentingan rakyat sampai dapat dibuktikan sebaliknya melalui putusan pengadilan. Demikian juga hasil dari pelaksanaan kewenangannya tersebut, haruslah juga dianggap konstitusional sampai dibuktikan sebaliknya berdasarkan putusan pengadilan. Prinsip demikian juga sejalan dengan prinsip presumption of validity dalam hukum administrasi negara, yaitu suatu keputusan administrasi negara dianggap valid (sah) sampai dibuktikan sebaliknya berdasarkan putusan pengadilan. Prinsip tersebut sejalan dengan ketentuan Pasal 47 Undang-undang Mahkamah Konstitusi yang menentukan bahwa Putusan Mahkamah memperoleh kekuatan hukum tetap dan berlaku sejak putusan diucapkan. Walaupun Pasal 47 Undang-undang Mahkamah Konstitusi tersebut tidak secara tegas melarang berlaku surutnya suatu putusan, tetapi pasal tersebut haruslah dimaknai bahwa inkonstitusionalitas suatu tindakan dan pelaksanaan kewenangan oleh suatu lembaga negara terjadi setelah putusan diucapkan dalam sidang Mahkamah yang terbuka untuk umum. Hal itu sejalan juga dengan ketentuan Pasal 66 Undang- undang Mahkamah Konstitusi, yang menyatakan, "putusan mahkamah konstitusi yang amar putusannya menyatakan bahwa Termohon tidak mempunyai kewenangan untuk melaksanakan kewenangan yang dipersengketakan, Termohon wajib melaksanakan putusan tersebut dalam jangka waktu paling lambat 7 (tujuh) 186 hari kerja sejak putusan diterima”. Hal itu berarti bahwa sejak putusan diucapkan atau paling lambat 7 hari setelah putusan tersebut diucapkan, Termohon harus menghentikan melaksanakan kewenangan yang inkonstitusional itu. Hal itu juga berarti bahwa putusan Mahkamah tidak berlaku surut terhadap tindakan lembaga negara yang telah dilakukan sebelum dijatuhkannya putusan. Demikian halnya, menurut saya, tindakan Pemerintahan Daerah Propinsi Papua (Gubernur dan DPRP) yang memberlakukan Peraturan Daerah Khusus Provinsi Papua Nomor 6 tahun 2011 tentang Pemilihan Umum Gubernur dan Wakil Gubernur Papua, dan pelaksanaan kewenangan DPRP berdasarkan Perdasus tersebut termasuk dalam mengeluarkan Keputusan Nomor 064/Pim DPRP-5/2012 tentang Jadwal Tahapan Pelaksanaan Pemilu Gubernur dan Wakil Gubernur Papua Periode 2012-2017 tanggal 27 April 2012, serta tindakan DPRP yang melakukan proses pendaftaran bakal pasangan calon gubernur dan wakil gubernur Papua adalah harus dianggap konstitusional, hingga diucapkan Putusan Sela Mahkamah Konstitusi Nomor 3/SKLN-X/2012 Tanggal 19 Juli 2012. Berdasarkan pertimbangan tersebut, seharusnya tahapan penerimaan pendaftaran pasangan calon gubernur dan wakil gubernur dan tahapan verifikasi bakal pasangan calon gubernur dan calon wakil gubernur oleh DPRP yang berasal dari partai politik sudah selesai serta harus dianggap sah dan konstitusional. Lagi pula, tidak ada bukti yang meyakinkan bahwa DPRP telah melakukan tindakan yang menghalang-halangi bakal pasangan calon yang hendak mendaftar sebagai bakal pasangan calon gubernur dan wakil gubernur dalam Pemilukada Papua. Mereka yang tidak menggunakan haknya melakukan pendaftaran di DPRP seharusnya dianggap telah melepaskan haknya untuk menjadi calon gubernur dan wakil gubernur Papua dalam Pemilukada Papua 2012. Oleh karena itu, seharusnya Mahkamah tidak perlu memerintahkan Pemohon untuk membuka kembali pendaftaran bakal pasangan calon gubernur dan calon wakil gubernur dalam Pemilukada Papua 2012 dan hanya melanjutkan hasil yang diselesaikan oleh DPRP. PANITERA PENGGANTI, ttd. Luthfi Widagdo Eddyono