Pengujian Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

PENDAPAT BERBEDA [6.1] Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan Pasal 202, Pasal 203, Pasal 205, Pasal 206, Pasal 207, Pasal 208 dan Pasal 209 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang menyangkut parliamentary threshold (PT), yang dimohonkan pengujiannya, dikatakan merupakan legal policy pembentuk Undang- Undang sebagai strategi pembangunan politik dalam kerangka penguatan sistem presidensiil, melalui sistem multi partai sederhana, sistem Pemilu yang demokratis, dan penguatan lembaga perwakilan yang efektif. Akan tetapi, seluruh kebijakan, baik dalam bentuk perundang-undangan maupun dalam bentuk tindakan pelaksanaan, harus memperhitungkan dengan cermat dan menyeluruh norma-norma, jiwa, dan semangat konstitusi yang terkandung dalam UUD 1945; Menurut pendapat saya, Pasal 203, Pasal 205, Pasal 206, Pasal 207, Pasal 208, dan Pasal 209 UU 10/2008 tersebut dalam kenyataannya tidak memperhitungkan dan tidak mempertimbangkan secara cermat norma-norma, jiwa, dan semangat konstitusi dalam UUD 1945, yang justru harus menjadi sumber legitimasi dari seluruh produk perundang-undangan yang dibentuk. Kebijakan yang dianut juga jelas bersifat coba-coba, yang merupakan perubahan atas Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang menggunakan electoral threshold sebagai mekanisme penyederhanaan partai, yang belum sempat diterapkan sebelum kemudian beralih kepada perliamentary threshold dan sejumlah threshold lainnya. Oleh karenanya, tidak dapat juga dielakkan timbulnya kesan yang kuat bahwa kepentingan-kepentingan sesaat sangat berpengaruh pada kebijakan yang dilahirkan, dan tidak diuji secara keras kepada prinsip-prinsip konstitusi, yang seharusnya wajib dipatuhi dan dilindungi serta diwujudkan oleh pembentuk Undang-Undang (Obligation to protect, to guarantee and to fulfill); Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang merupakan basic norm dalam kehidupan bernegara yang harus dipegang teguh, telah menegaskan bahwa kedaulatan berada 134 di tangan rakyat, dan pelaksanaannya harus didasarkan pada UUD 1945, yang menggambarkan bentuk Negara Indonesia sebagai negara demokrasi yang berdasarkan konstitusi (constitutional democracy). Oleh karena itu, penjabarannya dalam desain pemerintahan dan desain Pemilu dalam kerangka demokrasi dan konstitusi yang diharapkan menciptakan sistem pemerintahan yang efektif melalui seluruh peraturan perundang-undangan yang diperlukan, harus dalam rangka melindungi, menjamin, dan merupakan pemenuhan hak-hak dasar warga negara, yang hanya dapat dicapai jikalau memperhatikan dan memperhitungkan norma- norma konstitusi secara cermat. Haruslah dielakkan sikap pragmatis yang amat situasional, dan menghalalkan semua sistem yang dirasakan cocok, yang berakibat gonta-ganti-nya kebijakan sesuai selera decision makers; Kedaulatan rakyat yang menjadi sumber legitimasi dari segala ketentuan perundang-undangan yang mengatur pemilihan umum dan segala desain yang dirancang, harus dilaksanakan sesuai dengan UUD 1945, betapapun sukarnya. Hal itu mewajibkan pembentuk Undang-Undang untuk selalu bertolak dari prinsip dasar bahwa kekuasaan tertinggi berada di tangan rakyat sebagai warga negara. Hak-hak asasi yang dimilikinya dan telah dimuat dalam UUD 1945, bukanlah pemberian negara atau pemerintah, melainkan melekat secara kodrati pada dirinya. Hak asasi yang melekat pada pemegang kedaulatan rakyat, antara lain, adalah hak memilih dan dipilih dalam rangka keikutsertaan dalam pemerintahan yang merupakan hak untuk memajukan dirinya dalam memperjuangkan haknya secara kolektif dalam membangun masyarakat, bangsa, dan negara dalam perlakuan yang sama atau non-diskriminatif. Negara demokrasi yang konstitusional menjamin kesempatan yang sama bagi warga negara untuk turut menentukan arah dan kebijakan pemerintahan demi mewujudkan tujuan bernegara yang telah digariskan, meskipun hal demikian dilakukan tidak selalu secara langsung, melainkan dengan sistem perwakilan; Pasal 202 UU 10/2008, yang berhubungan erat dengan Pasal 203, Pasal 205, Pasal 206, Pasal 207, Pasal 208, dan Pasal 209 UU 10/2008, yang pada dasarnya menentukan threshold 2,5% (dua koma lima perseratus) dari jumlah suara sah secara nasional untuk diikutkan dalam penentuan perolehan kursi DPR, sungguh-sungguh mengesampingkan prinsip kedaulatan rakyat yang dilaksanakan oleh rakyat pemilih untuk memilih wakilnya di DPR, akan tetapi tidak dijadikan tolok ukur untuk DPRD. Hal demikian dilakukan dengan dalih untuk 135 melakukan penyederhanaan partai politik yang berada di DPR sebagai salah satu strategi penguatan sistem presidensiil. Masalah penyederhanaan partai politik di parlemen sebagai strategi penguatan sistem presidensiil adalah merupakan instrumen yang tidak proporsional dibandingkan dengan bobot kedaulatan rakyat dan hak asasi dalam konstitusi, yang seharusnya menjadi sumber legitimasi strategi tersebut. Prinsip keterwakilan yang telah dinyatakan dalam bentuk suara yang diberikan, sebagai kedaulatan rakyat, harus dipisahkan dengan masalah kepartaian sebagai determinant factor, yang sesungguhnya telah selesai bagi rakyat ketika calon yang direkruitnya telah ditawarkan dan dipilih secara final. Keterwakilan rakyat pemilih untuk turut serta dalam kebijakan negara dan bangsa secara nasional, yang telah dijamin oleh UUD 1945, tidak dapat dikesampingkan hanya karena ada strategi yang dipilih melalui threshold tertentu. Pilihan metode yang dilakukan harus sedemikian rupa, bahwa ukuran threshold hanya berkenaan dengan partai politik yang bersangkutan, bukan berkaitan dengan keterwakilan (representedness) yang telah menjadi pilihan pemegang kedaulatan rakyat. Hal demikian jelas bertentangan secara diametral dengan kedaulatan rakyat dan hak-hak asasi manusia yang disebut dengan tegas dalam Pasal 1 ayat (2), Pasal 27 ayat (1), Pasal 28C ayat (2), dan Pasal 28D ayat (3) UUD 1945; Meskipun benar argumen Pemerintah dalam Kesimpulan Tertulis yang diajukannya, bahwa Pasal 22E ayat (6) UUD 1945 memberi delegasi kepada pembentuk Undang-Undang untuk mengatur Pemilu lebih lanjut, dan Pasal 28J ayat (2) UUD 1945 yang menentukan hak-hak dan kebebasan warga negara tunduk pada pembatasan yang ditetapkan oleh Undang-Undang, tetapi Pasal 28J ayat (2) UUD 1945 juga secara tegas menyebut pembatasan yang dilakukan dengan Undang- Undang yang demikian, hanyalah dengan maksud semata-mata untuk, “menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis”; Pasal 28J ayat (2) UUD 1945 sesungguhnya sekaligus memuat suatu tolok ukur, yang dapat dikembalikan kepada prinsip konstitusi, yaitu proporsionalitas, yang juga merupakan prinsip utama, yang disyaratkan oleh prinsip rule of law. Prinsip tersebut merupakan tolok ukur yang harus digunakan setiap saat sebagai dasar untuk justifikasi, apakah pembatasan yang dilakukan melalui Undang-Undang yang 136 dibentuk dapat membenarkan pembatasan terhadap hak demokrasi atau kedaulatan rakyat dan hak-hak asasi. Tiga tolok ukur yang harus dipenuhi dalam menerapkan prinsip proporsionalitas terhadap pembatasan hak-hak dasar warga negara untuk dapat dikatakan sah dan tidak bertentangan dengan konstitusi, yaitu: 1. Undang-Undang yang membatasi hak asasi merupakan upaya yang pantas bagi dicapainya satu tujuan; 2. Alat yang digunakan untuk membatasi hak dan kebebasan tersebut, harus diperlukan untuk mencapai tujuan hukum yang ditentukan; 3. Beban atas hak yang dibatasi tersebut harus proporsional atau seimbang dengan manfaat yang dijamin oleh Undang-Undang tersebut. Menurut pendapat saya, Mahkamah belum melakukan pengukuran dimaksud secara ketat, sebelum memberikan justifikasi atas pembatasan kedaulatan rakyat dan hak asasi warga negara seperti yang dimuat dalam Undang-Undang a quo, dan hemat saya, tujuan dan instrumen yang hendak dicapai tidak proporsional dengan kedaulatan rakyat yang menjadi dasar negara dan hak-hak asasi yang dijamin konstitusi. Rancangan desain sistem pemerintahan dan pelaksanaan Pemilu dalam demokrasi menurut konstitusi, masih memerlukan pemikiran alternatif yang lebih sungguh-sungguh agar Negara Republik Indonesia mampu mencapai satu negara yang bermartabat. Sebab, hanya kalau hak asasi segenap orang dihormati, kedaulatan rakyat, sebagaimana dipesan oleh UUD 1945, dapat kita junjung tinggi (Franz Magnis-Suseno: 2001). Hal itu justru merupakan tugas pokok Mahkamah, sebagaimana juga telah digariskan dalam visinya, yaitu “Tegaknya konstitusi dalam rangka mewujudkan cita negara hukum dan demokrasi demi kehidupan kebangsaan dan kenegaraan yang bermartabat”; Dengan seluruh uraian di atas, saya berpendapat pasal-pasal mengenai Parliamentary Threshold dalam Undang-Undang a quo, bertentangan dengan UUD 1945, dan seharusnya dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. [6.2] Hakim Konstitusi M. Akil Mochtar Bahwa UUD 1945 telah meletakkan “prinsip kedaulatan rakyat” menjadi “prinsip utama konstitusi” dan sekaligus menjadi “moralitas konstitusi” yang tidak hanya memberi semangat dan warna serta pengaruh dalam menentukan berbagai 137 bentuk perundang-undangan di bidang politik melainkan juga memberikan “sifat dan warna tersendiri” kepada bentuk pemerintahan; Pemilihan umum sebagai sarana demokrasi dalam rangka mewujudkan “prinsip kedaulatan rakyat” haruslah diletakkan kepada besarnya suara pilihan rakyat terhadap wakil yang dipilihnya. Adapun besarnya mandat rakyat yang diberikan kepada calon yang dipilih menunjukkan tingginya legitimasi politik yang kuat kepada calon yang bersangkutan, sehingga dengan diperolehnya legitimasi yang kuat dari rakyat tersebut dengan sendirinya memperkuat akuntabilitas yang akan lebih mudah mengagregasi kehendak rakyat yang diwakilinya; Bahwa memperkuat sistem presidensiil dan membangun sistem kepartaian yang sederhana adalah sebuah keniscayaan yang tidak saja hanya semata-mata menciptakan pemerintahan yang stabil dan bertujuan menciptakan lembaga parlemen yang kuat, tetapi lebih dari itu, sistem demokrasi yang ingin kita capai adalah bagaimana demokrasi berkeadilan yang utuh yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memperkuat bangunan Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai mana cita-cita luhur bangsa Indonesia yang termaktub dalam Pembukaan UUD 1945 yang berbunyi, ”…maka disusunlah Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang- Undang Dasar Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasar kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adil dan beradab, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/ Perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”; Bahwa konsepsi untuk menciptakan sistem presidensiil yang kuat dan konsepsi membangun sistem kepartaian sederhana adalah jargon yang terus- menerus dijadikan alasan yang kuat dalam setiap Undang-Undang di bidang politik, termasuk dalam Undang-Undang mengenai Pemilu, sejak Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pemilihan Umum, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sampai kepada Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan 138 memanfaatkan legal policy sebagai pilihan pembentuk Undang-Undang, namun hal tersebut tidak dilaksanakan dengan benar dan konsisten, ketika menerapkan kebijakan ambang batas perolehan kursi dengan model electoral threshold yang selalu berubah dari setiap siklus lima tahunan penyelenggaraan Pemilu Legislatif. Akibatnya, sikap tidak konsisten tersebut telah memberikan kontribusi yang besar pula untuk tidak tercapainya sistem kepartaian sederhana dan pemerintahan yang kuat sebagaimana keinginan yang hendak diwujudkan oleh pembentuk Undang- Undang itu sendiri; Menurut saya, pilihan pembentuk Undang-Undang dalam menentukan legal policy termasuk di antaranya yang berkenaan dengan pilihan mengenai threshold yang terdapat pada berbagai perundang-undangan di bidang politik agar konsepsi besar (grand design) pembangunan politik sebagai upaya untuk melakukan konsolidasi demokrasi demi terciptanya sistem presidensiil yang kuat dan sistem kepartaian sederhana, haruslah mencermati dengan sungguh-sungguh seluruh norma, jiwa, dan semangat yang terkandung di dalam UUD 1945, yang telah meneguhkan Negara Indonesia adalah negara “nomokrasi”, yang pada hakikatnya mengandung dua substansi pokok. Pertama, sebagai konsep negara hukum, bahwa kewibawaan hukum secara universal mengatasi kekuasaan negara, dan sehubungan dengan itu hukum akan melakukan kontrol terhadap politik, bukan sebaliknya. Kedua, konsep hak-hak sipil warga negara yang menyatakan, “kebebasan warga negara dijamin oleh konstitusi dan kekuasan negara pun dibatasi oleh konstitusi, dan kekuasaan itu pun hanya memperoleh legitimasinya dari konstitusi“; Demokrasi merupakan suatu perencanaan institusional untuk mencapai keputusan politik dimana individu-individu memperolah kekuasaan untuk memutuskan cara perjuangan kompetitif atas suara rakyat (Joseph A. Schementer); Demokrasi merupakan bentuk suatu sistem pemerintahan dimana pemerintah dimintai tanggung jawab atas tindakan-tindakan mereka di wilayah publik oleh warga negara yang bertindak secara langsung melalui kompetisi dengan para wakil mereka yang telah terpilih (Philipe C. Schmitter dan Terry Lynn Karl); Demokrasi sebagai sistem politik merupakan suatu sistem yang menunjukan bahwa kebijakan umum ditentukan atas dasar mayoritas oleh wakil- wakil yang diawasi secara efektif oleh rakyat dalam pemilihan-pemilihan berkala 139 berdasarkan atas prinsip kesamaan politik dan diselenggarakan dalam suasana terjaminnya kebebasan (Henry. B. Mayo); Affan Gaffar (2000) memaknai demokrasi dalam dua bentuk, yaitu pemaknaan secara normatif dan empirik. Demokrasi normatif adalah demokrasi yang secara ideal hendak dilakukan oleh sebuah negara, sedangkan demokrasi empirik adalah demokrasi dalam perwujudannya pada dunia politik praktis; Dengan demikian, dari pendapat-pendapat tersebut maka demokrasi pada dasarnya merupakan sistem sosial bermasyarakat, bernegara, serta pemerintahan yang memberikan penekanan pada keberadaan kekuasaaan di tangan rakyat yang mengandung penger