Pengujian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Tanggal Putusan: 23 September 2010
Tanggal Registrasi: 2010-05-03
Pemohon
Pemohon : Dadang H. Muchtar Kuasa Pemohon : Chudry Sitompul, S.H., M.H., dkk
Majelis Hakim
Achmad Sodiki Harjono H. M. Arsyad Sanusi Luthfi Widagdo Eddyono
Amar Putusan
Ditolak
Pertimbangan Hukum
pertimbangan hukumnya Mahkamah Konstitusi menyatakan sebagai berikut: (vide Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 8/PUU-VI/2008) “Dalam kaitan dengan jabatan kepala daerah, pembatasan dimaksud dapat diimplementasikan oleh undang-undang dalam bentuk: a. pembatasan dua kali berturut-turut dalam jabatan yang sama; atau b. pembatasan dua kali jabatan yang sama tidak berturut-turut; atau c. pembatasan dua kali dalam jabatan yang sama di tempat yang berbeda. Oleh karena pembatasan dimaksud terbuka bagi pembentuk undang- undang sebagai pilihan kebijakan, maka hal demikian tidak bertentangan dengan UUD 1945. Sebaliknya, jika pembatasan demikian dianggap bertentangan dengan UUD 1945, sebagaimana didalilkan oleh Pemohon, sehingga pasal yang bersangkutan harus 35 dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, maka tidak akan ada lagi pembatasan. Padahal, pembatasan demikian justru diperlukan dalam rangka mewujudkan penyelenggaraan prinsip demokrasi dan pembatasan kekuasaan yang justru menjadi spirit UUD 1945.” • Paragraf Pertama, hal. 19, pada pertimbangan hukumnya Mahkamah Konstitusi menyatakan sebagai berikut: (vide Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 8/PUU-VI/2008) “Pasal 58 huruf o UU Pemda harus dipahami mengatur syarat untuk menduduki suatu jabatan sebagai Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Sedangkan Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 28D ayat (3) UUD 1945 mengatur ketentuan yang mengenai persamaan kedudukan warga negara di dalam hukum dan pemerintahan. Oleh karena itu setiap warga negara yang memenuhi syarat sebagaimana diatur dalam Pasal 58 UU Pemda, khususnya huruf o, harus diperlakukan sama untuk menduduki jabatan sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah.” • Paragraf Ketiga, hal. 19-20, pada pertimbangan hukumnya Mahkamah Konstitusi menyatakan sebagai berikut: (vide Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 8/PUU-VI/2008) “Bahwa ketentuan Pasal 58 huruf o UU Pemda yang mengatur mengenai syarat untuk menduduki jabatan sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah yang menentukan syarat pernah menjabat dua kali sebagai kepala daerah tidak ada kaitannya dengan Pasal 28I ayat (2) UUD 1945. Pembatasan sebagaimana diatur dalam Pasal 58 UU Pemda, khususnya huruf o, dapat saja dilakukan sepanjang hal tersebut ditetapkan dengan undang-undang berlaku terhadap semua orang tanpa pembedaan, sehingga tidak dapat dipandang sebagai diskriminatif.” • Bahwa berdasarkan fakta-fakta dan penjelasan yang diterangkan di atas dapat disimpulkan bahwa tidak terdapat pertentangan antara Pasal 58 huruf o UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan 36 Daerah sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 12 Tahun 2008 dengan Pasal 7, Pasal 27 ayat (1), Pasal 28D ayat (1) dan ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dengan demikian DPR memohon Hakim Konstitusi memberikan amar putusan sebagai berikut: 1. Menyatakan Pemohon a quo tidak memiliki kedudukan hukum (legal standing), sehingga permohonan a quo harus dinyatakan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard); 2. Menyatakan permohonan a quo ditolak untuk seluruhnya atau setidak-tidaknya menyatakan permohonan a quo tidak dapat diterima; 3. Menyatakan Keterangan DPR diterima untuk seluruhnya; 4. Menyatakan ketentuan Pasal 58 huruf o Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tidak bertentangan dengan Pasal 7, Pasal 27 ayat (1), Pasal 28D ayat (1) dan ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945; 5. Menyatakan ketentuan Pasal 58 huruf o Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tetap memiliki kekuatan hukum mengikat. [2.6] Menimbang bahwa Pemohon menyampaikan Kesimpulan tertulis yang diserahkan di Kepaniteraan Mahkamah pada tanggal 26 Agustus 2010, pada pokoknya sebagai berikut: I. TANGGAPAN PEMOHON TERHADAP KETERANGAN PEMERINTAH. 1.1 Pemohon tetap pada dalil-dalil permohonannya semula dan menolak semua dalil-dalil dan keterangan Pemerintah dalam perkara uji materi a quo. 1.2 Kedudukan hukum atau Legal Standing 37 Pemerintah mempertanyakan Pemohon adalah pihak yang dirugikan secara konstitusionil atas berlakunya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah juncto Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008. Pasal 51 ayat 1 huruf (a) Undang-Undang MK yang menyatakan “Pemohon adalah pihak yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstituisonalnya dirugikan oleh berlakunya undang-undang, yaitu: perorangan warga negara Indonesia“. Oleh karenanya, Pemohon adalah seorang warga Negara Indonesia, yang pada saat ini masih menjabat sebagai Bupati Karawang, yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya dirugikan dengan berlakunya Pasal 58 huruf o Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 juncto Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008. Bahwa Pemohon dapat berharap dengan pengujian suatu Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945 adalah merupakan hak bagi setiap warga Negara yang menganggap adanya kerugian konstitusional atas berlakunya suatu undang-undang. Kedudukkan hukum atau legal standing adalah merupakan pra syarat untuk dikabulkannya suatu permohonan Pengujian Undang-Undang di Mahkamah Konstitusi. Pemohon adalah seorang warga negara Indonesia yang merasa hak kontitusionalnya dirugikan dengan berlakunya Pasal 58 Huruf o Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004, kerugian faktual bahwa Permohonan Pemohon terhambat dalam pendaftaran mencalonkan kembali sebagai calon bupati Karawanang periode 2010 – 2015. 1.3 Terhadap Materi Pengujian UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah • Pemerintah menyampaikan penjelasan bahwa Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 sebagai pengganti dari Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, diharapkan dapat mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang lebih baik, lebih transparan, meningkatkan derajad partisipasi masyarakat yang dapat 38 mendekatkan pelayanan pada masyakarat dengan tujuan akhir adalah menciptakan kesejahteraan bagi masyarakat daerah tersebut. Pada pokoknya Pemohon dapat memahami spirit dari Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang lebih baik, lebih transparan, serta pemilihan kepala daerah diselenggarakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil. Namun pada kenyataannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 belum seperti harapan dari amanat Undang-Undang a quo, dikarenakan bahwa di dalam Penjelasan Pasal 58 huruf o, dikatakan cukup Jelas padahal kenyataan sebenarnya tidak jelas dan melahirkan multi tafsir. Pemohon telah menjabat sebagai Bupati Karawang pada periode tahun 1995 s.d tahun 1999 yang tatacara pemilihan didasarkan dipilih oleh DPRD mengacu pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, pada periode tahun 2000 s/d tahun 2005 tidak menjabat sebagai Bupati, sedangkan pada periode tahun 2005 s.d tahun 2010 terpilih berdasarkan pilihan langsung oleh rakyat, dengan mengacu kepada Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Dengan demikian Pemohon tidak dapat dikwalifisir sebagai telah dua kali secara berturut-turut menjabat sebagai Kepala Daerah Kabupaten Karawang. Pasal 7 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berbunyi: “Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan”. Pasal ini merupakan Konstitusional yang tidak boleh dilanggar oleh peraturan lain yang berada dibawahnya menurut sistem hierarki perundang-undangan. Pasal 239 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang pada intinya berbunyi bahwa pada saat berlakunya undang-undang ini maka Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan tidak berlaku. Oleh karenanya keberlakuan dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 juncto Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dinyatakan sudah tidak berlaku 39 sehingga ketikdak jelasan Pasal 58 huruf o Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah tidak dijelaskannya apakah belum pern
Pendapat Berbeda (Dissenting/Concurring Opinion)
PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION)
Terhadap putusan perkara ini terdapat seorang Hakim Konstitusi yang
memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion), yaitu Hakim Konstitusi Harjono,
sebagai berikut:
[6.1] Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion) Hakim Konstitusi Harjono
Menimbang bahwa sejak ditetapkannya Pasal 18 ayat (4) UUD 1945
sebagai perubahan UUD 1945 pemilihan kepala daerah harus dilaksanakan
secara demokratis. Demokrasi dalam kaitannya dengan pemilihan kepala daerah
tidak selalu dilakukan dengan cara pemilihan secara langsung tetapi juga dapat
dilakukan secara tidak langsung atau melalui perwakilan (vide Putusan Mahkamah
Nomor 072-073/PUU-II/2004). Apabila dilakukan pemilihan secara langsung maka
Pemilukada harus berdasar kepada sendi-sendi demokrasi sebagaimana
diamanatkan oleh UUD 1945, yaitu pada Pasal 22E. Dengan adanya Pasal 18 ayat
(4) UUD 1945 tersebut pemilihan kepala daerah secara tidak demokratis haruslah
diakhiri, yaitu pemilihan yang dilakukan dengan cara penunjukan atau persetujuan
dari otoritas tertentu. Hal demikian tidak berarti bahwa untuk menjadi calon kepala
daerah dibebaskan sama sekali dari adanya syarat syarat tertentu, yaitu syarat
yang ditentukan secara proporsional dan rasional atas pertimbangan agar calon
terpilih mempunyai kapabilitas untuk melaksanakan tugas sebagai kepala daerah;
Menimbang bahwa dalam pemilihan kepala daerah yang dilakukan secara
demokratis terdapat dua aspek yang amat signifikan agar pemilihan tersebut
benar-benar sebagai sebuah proses demokrasi yaitu:
(a)
The right to be a candidate (hak untuk mencalonkan diri);
(b)
The right to propose a candidate (hak untuk mengajukan calon);
Kedua aspek tersebut haruslah mencerminkan nilai-nilai demokrasi. The
right to be a candidate merupakan hak bagi warga masyarakat untuk ikut serta
dalam pencalonan kepala daerah. Apabila hak ini sangat dibatasi sehingga hanya
kalangan tertentu saja yang mempunyai akses untuk ikut pencalonan maka hal
demikian akan mengurangi nilai demokrasi tersebut. Mahkamah dalam Putusan
65
Nomor 5/PUU-V/2007 telah memberikan akses untuk menjadi calon kepala daerah
tidak hanya terbuka bagi mereka yang dicalonkan oleh partai politik tetapi juga
melalui jalur independen yang maksudnya membuka akses lebih luas kepada
masyarakat untuk dapat menjadi calon dan hal demikian tidak bertentangan
dengan UUD 1945. Persyaratan calon merupakan hal yang wajar asal syarat
tersebut ditentukan secara proporsional dan rasional dan tidak dimaksudkan
sebagai upaya untuk melakukan diskriminasi terhadap warga masyarakat.
Mekanisme pemberian izin dan rekomendasi di luar kelembagaan demokrasi untuk
menetapkan calon tertentu pada hakikatnya adalah bertentangan dengan right to
be a candidate yang dimiliki oleh setiap warga negara;
The right to propose a candidate atau hak untuk mengajukan calon adalah
hak yang sangat fundamental dalam proses demokrasi, karena hak tersebut
berada di tangan rakyat yang akan menentukan pilihannya. Meskipun rakyat diberi
hak untuk memilih dalam proses demokrasi namun apabila ternyata rakyat tidak
diberi hak untuk menentukan siapa yang akan dicalonkan melalui pranata
demokrasi yang tersedia maka akan terjadi faith a comply atas hak masyarakat
karena rakyat harus memilih calon yang telah disediakan dan apabila hal demikian
terjadi maka pemilihan umum hanya berfungsi sebagai pemberi legitimasi belaka
dan bukan merupakan proses demokrasi yang sebenarnya;
Menimbang bahwa dengan demikian pemilihan kepada daerah secara
langsung tidak hanya sekedar memilih seorang calon menjadi kepala daerah
karena telah mendapatkan suara mayoritas saja. Keterbukaan askes yang luas
untuk menjadi calon dan kebebasan masyarakat untuk mengajukan calon menjadi
sangat esensial dalam proses pemilihan kepala daerah secara demokratis;
Menimbang bahwa setelah ditetapkannya Pasal 18 ayat (4) UUD 1945
terdapat dua Undang-Undang yang mengatur pemilihan kepada daerah yaitu
berdasar UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 32 Tahun 2004 sebagai
Undang-Undang yang mengantikan UU Nomor 22 Tahun 1999. Kedua Undang-
Undang tersebut mengatur pemilihan kepala daerah secara berbeda. UU Nomor
22 Tahun 1999 pemilihan kepala daerah dilakukan oleh DPRD yang artinya
dilakukan secara tidak langsung sedangkan UU Nomor 32 Tahun 2004 pemilihan
kepala daerah dilakukan secara langsung. Meskipun UU Nomor 22 Tahun 1999
66
mengatur pemilihan daerah secara tidak langsung yaitu melalui DPRD dan hal
yang sama juga diatur oleh UU Nomor 5 Tahun 1974, namun terdapat perbedaan
di antara ke duanya yaitu di dalam menentukan calon kepala daerah yang dapat
dipilih oleh DPRD. Seorang calon kepala daerah sebelum dapat dipilih oleh DPRD
menurut UU Nomor 5 Tahun 1974 harus diajukan ke pemerintah pusat lebih
dahulu untuk mendapatkan persetujuan sebagai calon dan dari calon yang telah
mendapat persetujuan dari pemerintah pusat itu lah DPRD baru dapat melakukan
pemilihan. Praktik pemilihan yang demikian tentulah menegasikan the right to
propose a candidate yang dimiliki oleh rakyat dan di dalam proses demokrasi
praktik ini tidak lain sebagai faith a comply hak warga untuk mengajukan calon dan
oleh karenanya mekanisme seperti ini tidak termasuk pengertian dipilih secara
demokrasi sebagaimana yang dimaksudkan oleh Pasal 18 ayat (4) UUD 1945;
Pada saat Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 disahkan secara serta merta pula
lah UUD 1945 memberi hak konstitusi kepada warga masyarakat untuk
mencalonkan diri (right to be candidate) dan hak kepada masyarakat untuk
mengajukan calon (right to propose a candidate) dalam pemilihan kepala daerah;
Menimbang bahwa dalam praktik negara demokratis telah lazim adanya
pembatasan masa jabatan untuk jabatan publik tertentu yang tentunya hal
demikian akan membatasi hak dari warga negara untuk dapat dipilih kembali
maupun hak rakyat untuk mengajukan calon yang diinginkan. Pembatasan
tersebut meskipun secara prima facie dianggap sebagai tidak demokratis namun
hal tersebut justru diperlukan untuk menjaga kelestarian demokrasi itu sendiri,
yaitu agar supaya tidak terjadi praktik yang dapat mengarah kepada sentralisasi
kekuasaan kepada seorang saja untuk waktu yang cukup lama dimana hal
demikian akan mengancam demokrasi. Dalam demokrasi terkandung nilai siap
untuk memerintah dan siap untuk diperintah;
Jabatan kepala daerah yang dipilih secara langsung dibatasi dua kali
tidaklah bertentangan dengan UUD, karena di samping telah mempertimbangkan
aspek right to be candidate bersama-sama dengan right to propose a candidate
juga agar terjaga kelestarian demokrasi itu sendiri. Pembatasan masa jabatan
tidak hanya dipandang sebagai sebuah pembatasan hak tetapi juga harus dilihat
sebagai pemberian hak. Artinya, the right to be a candidate diberikan satu kali lagi
kepada mereka yang pernah terpilih sebagai kepala daerah secara demokrasi,
demikian juga kepada masyarakat yang mempunyai hak untuk mengajukan calon
juga diberi hak untuk sekali lagi mencalonkan orang yang sama yang telah pernah
terpilih menjadi kepala daerah;
67
Dalam hubungannya dengan Pasal 50 huruf o UU Nomor 32 Tahun 2004,
Mahkamah telah pernah memutus Perkara Nomor 8/PUU-VI/2008 pada tanggal 6
Mei 2008 yang dimohonkan oleh Pemohon Drs. H.M Sadid Saggaf dan
Mahkamah menolak permohonan tersebut atas dasar Pasal a quo tidak
bertentangan dengan Pasal 27 ayat (1), Pasal 28D ayat (3) , Pasal 28I ayat (2)
UUD 1945;
Dalam kasus a quo, Pemohon mempunyai hak untuk mencalonkan diri dan
masyarakat mempunyai hak untuk mengajukan calon, in casu, calonnya adalah
Pemohon, sebagaimana dijamin oleh Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 baru menikmati
haknya satu kali dan oleh karenanya sesuai dengan prinsip demokrasi itu sendiri
yaitu adanya persamaan kesempatan maka seharusnya Pemohon yang
mempunyai hak untuk mencalonkan diri dan masyarakat yang mempunyai hak
untuk mengajukan calon masih diberi kesempatan sekali lagi untuk menggunakan
haknya. Dengan demikian terdapat dasar pengujian yang berbeda dengan perkara
sebelumnya;
Dalam putusan sebelumnya, hak untuk mencalonkan diri dan hak untuk
mengajukan calon belum pernah menjadi dasar atau alasan permononan untuk
pengujian terhadap Pasal 50 huruf o UU Nomor 32 Tahun 2004 dan Mahkamah
belum
pernah
mempertimbangan
hak-hak
tersebut
dalam
menjatuhkan
putusannya (vide Putusan Nomor 22/PUU-VII/2009 bertanggal 17 November
2009), oleh karena itu seharusnya tidak hanya semata-mata berdasarkan alasan
demi kepastian hukum saja kemudian Mahkamah terpaksa terbelenggu oleh
putusan sebelumnya. Apabila keadilan berdasarkan prinsip demokrasi yang
menjadi taruhannya, maka tidak ada hambatan bagi Mahkamah untuk membuat
putusan yang berbeda demi memberikan suatu keadilan dan menegakkan prinsip
demokrasi;
PANITERA PENGGANTI,
ttd.
Luthfi Widagdo Eddyono
Kata Kunci
Kepala Daerah; Calon Kepala Daerah; 2 kali masa jabatan; Kabupaten Karawang; Pembatasan Masa Jabatan; Dissenting Opinion-Harjono.