Pengujian Materil Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan a quo, terdapat pendapat berbeda (dissenting opinion) dari satu orang Hakim Konstitusi, yaitu Hakim Konstitusi Arsul Sani yang menyatakan sebagai berikut: 66 PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION), SAYA HAKIM KONSTITUSI ARSUL SANI MENYAMPAIKAN SEBAGAI BERIKUT : [6.1] Menimbang bahwa mendahului pendapat berbeda (dissenting opinion) ini, saya ingin mengutip sebuah kaidah hukum (fiqih): “al-hukmu yaduru ma’a ‘illatihi wujudan wa ‘adaman” (sebuah hukum itu bergantung pada ada-tidaknya ilat atau sebab hukumnya). Pemahaman terhadap kaidah hukum ini membuka kemungkinan pergeseran pendapat atau keputusan hukum, termasuk apa yang sebelumnya telah menjadi putusan lembaga peradilan. Dalam khasanah hukum Islam, karenanya, dikenal qaul qodim (pendapat terdahulu) dan qaul jadid (pendapat baru) sebagaimana tergambar dari fatwa hukum dari ahli hukum fiqih (fuqaha) terkenal, Imam Syafii. Bagi saya, sepanjang terkait dengan prinsip kedaulatan rakyat, hak politik dan/atau rasionalitas, meskipun sebuah kebijakan hukum terbuka yang diuji sebelumnya ke Mahkamah dan kebijakan hukum a quo tidak dipersoalkan konstitusionalitasnya dalam putusan, namun kemudian diajukan permohonan pengujian baru yang memenuhi syarat-syarat UU MK dan PMK 2/2021, maka terbuka pula untuk dilihat kembali konstitusionalitas norma UU yang bersangkutan, meskipun tetap perlu dilakukan dengan prinsip kecermatan dan kehati-hatian. Bahwa saya mencermati Mahkamah dalam sejumlah putusannya membuka kemungkinan sebuah pengaturan yang masuk dalam ranah kebijakan pembuat undang-undang yang bersifat terbuka (open legal policy) untuk dibatalkan atau dibatasi konstitusionalitasnya dengan memberi pemaknaan berdasarkan alasan-alasan, yaitu: melampaui kewenangan pembuat undang-undang, merupakan penyalahgunaan kewenangan, nyata-nyata bertentangan dengan ketentuan dalam UUD 1945, jelas-jelas melanggar moralitas, rasionalitas, dan ketidakadilan yang intolerable, serta bertentangan dengan hak politik dan kedaulatan rakyat [vide Putusan Nomor: 010/PUU-III/2005; 51-52-59/PUU-VI/2008; 3/PUU-VII/2009]. Terlebih, Mahkamah pernah mengubah pendiriannya terhadap undang-undang yang sebelumnya dinyatakan open legal policy menjadi inkonstitusional seperti pada Putusan Nomor 22/PUU-XV/2017. 67 [6.2] Menimbang bahwa terkait dengan pokok permohonan Para Pemohon, yakni pengujian konstitusionalitas norma Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu, Mahkamah pernah memeriksa, menguji, dan memutus dalam perkara nomor 19/PUU-XVII/2019 dan nomor 20/PUU-XVII/2019. Dalam pertimbangan hukum Putusan Nomor 19/PUU-XVII/2019, Mahkamah pada pokoknya menyatakan sebagai berikut: “Pertanyaan konstitusional terkait dengan rumusan norma Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu tersebut dalam hubungannya dengan permohonan a quo, sebagaimana telah dikemukakan di atas, adalah apakah pembatasan hak memilih hanya untuk calon sesuai dengan daerah pemilih di mana pemilih terdaftar bagi pemilih yang pindah tempat memilih sebagaimana diatur dalam Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu telah menyebabkan hilangnya hak pemilih yang pindah tempat memilih untuk menggunakan haknya memilih calon anggota legislatif, sehingga harus dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945. Dalam kaitan ini, para Pemohon mendalilkan bahwa pembatasan terhadap calon/peserta pemilu yang dapat dipilih bagi pemilih yang pindah memilih sebagaimana diatur dalam Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu merupakan norma yang menyebabkan hilangnya hak pemilih untuk memilih calon anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota. Lebih jauh juga didalilkan oleh para Pemohon bahwa dalam Pemilu Tahun 2014, pemilih yang pindah tempat memilih tetap dapat memilih calon anggota legislatif. Terhadap dalil a quo Mahkamah mempertimbangkan bahwa ketentuan yang tertuang dalam Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu adalah diberlakukan terhadap “Pemilih dengan kondisi tertentu” sebagaimana dimaksud dalam Pasal 348 ayat (3) UU Pemilu. Adapun yang dimaksud dengan “Pemilih dengan kondisi tertentu”, sebagaimana tertuang dalam Penjelasan Pasal 348 ayat (3) UU Pemilu, adalah pemilih yang sedang bersekolah dan/atau bekerja di luar domisilinya, sedang sakit, dan pemilih yang sedang menjalani hukuman penjara atau kurungan. Sementara itu, pembatasan hak untuk memilih terhadap calon/peserta pemilu sebagaimana diatur dalam Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu merupakan konsekuensi logis dari ada dan ditetapkannya daerah pemilihan. Dalam hal ini, daerah pemilihan tidak hanya menentukan batas wilayah pemilihan bagi peserta pemilu, melainkan juga batas pemilihan bagi pemilih. Artinya, daerah pemilihan merupakan batas penggunaan hak pilih, baik hak memilih maupun hak untuk dipilih. Dalam konteks itu, pengaturan pembatasan hak untuk memilih terhadap peserta pemilu pada level tertentu berdasarkan daerah pemilihan merupakan sebuah kebijakan hukum yang sangat logis dan tidak berkelebihan. Ihwal regulasi pemilu yang berlaku sebelumnya tidak terdapat pengaturan yang demikian tidak dapat dijadikan patokan untuk menilai perubahan dan/atau perkembangan regulasi. Sepanjang perubahan aturan masih dalam batas-batas yang ditujukan untuk menjaga keadilan dan proporsionalitas prosedur pemilu maka hal itu tidak dapat dianggap sebagai sebuah pembatasan yang tidak sesuai dengan UUD 1945, khususnya menyangkut hak konstitusional yang berkait dengan hak 68 pilih. Lebih jauh Mahkamah akan mempertimbangkan hal tersebut sebagai berikut: Pertama, sebagai sarana pelaksanaan kedaulatan rakyat, pemilu secara teknis dipahami sebagai mekanisme konversi suara rakyat menjadi kursi di lembaga perwakilan. Suara rakyat yang dikonversi adalah suara rakyat yang memilih wakil-wakilnya dalam pemilu. Proses konversi suara rakyat menjadi kursi dikanalisasi melalui pelaksanaan pemilu berbasis daerah pemilihan. Kanalisasi tersebut tidak saja bermakna bahwa proses pemilihan dilakukan berbasis daerah pemilihan, melainkan juga dimaksudkan bahwa daerah pemilihan merupakan wilayah representatif sehingga wakil rakyat terpilih bertanggung jawab kepada konstituen di daerah pemilihan di mana mereka terpilih. Artinya, suara rakyat yang dikonversi menjadi kursi anggota lembaga perwakilan (baik DPR, DPD, DPRD provinsi maupun DPRD kabupaten/kota) berkonsekuensi terhadap munculnya model pertanggungjawaban anggota lembaga perwakilan rakyat berbasis daerah pemilihan. Jadi, dengan adanya daerah pemilihan, pertanggungjawaban masing-masing anggota lembaga perwakilan yang terpilih menjadi jelas, baik secara kewilayahan maupun kepada rakyat/pemilih yang memberikan mandat dalam pemilu. Sebagai basis pemilihan dan juga pertanggungjawaban wakil rakyat terpilih, daerah pemilihan juga merupakan basis hubungan wakil dengan yang diwakilinya. Daerah pemilihan merupakan daerah di mana dua subjek dalam sistem perwakilan saling berinteraksi. Agar interaksi antara wakil dan yang diwakili sebagai subjek dalam satu daerah pemilihan maka wakil rakyat yang dipilih haruslah orang yang dapat dimintakan pertanggungjawaban oleh rakyat/pemilih. Pada saat yang sama, rakyat yang memilih juga adalah orang yang dapat meminta pertanggungjawaban wakilnya. Tentu yang dimaksud dengan pertanggungjawaban dalam hal ini adalah pertanggungjawaban politik. Dalam posisi demikian, hanya orang-orang yang dipilih dan pemilih yang terdaftar dan memilih di satu daerah pemilihanlah yang dapat terkoneksi dalam hubungan wakil dan yang diwakili. Oleh karena itu, membatasi hak pemilih untuk memilih calon/peserta pemilu berbasis tempat di mana ia terdaftar sebagai pemilih tetap merupakan kebijakan hukum yang tidak bertentangan dengan desain sistem pemilu yang jujur dan adil serta, pada saat yang sama, sekaligus akuntabel. Kedua, pembatasan hak untuk memilih calon/peserta pemilu sesuai dengan tingkatan sebagaimana diatur dalam Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu berlaku berbasis skala pindah memilih. Dalam arti, hak memilih yang tidak dapat digunakan adalah hak untuk memilih calon di daerah pemilihan yang ditinggalkan. Namun, apabila pindah tempat memilih masih dalam daerah pemilihan yang sama maka seorang pemilih tetap memiliki hak memilih calon/peserta pemilu dimaksud. Kerangka hukum demikian tidak dapat dinilai sebagai penghilangan hak memilih anggota legislatif sebagaimana didalilkan para Pemohon. Sebab, hak memilih calon/peserta pemilu bagi pemilih yang tidak berasal dari daerah pemilihan yang bersangkutan pada dasarnya memang tidak ada. Artinya, ketika pemilih sudah keluar dari daerah pemilihannya maka hak memilihnya tidak lagi valid untuk 69 digunakan. Justru ketika hak memilih tetap diberikan kepada pemilih yang basis representasinya bukan di daerah pemilihan yang bersangkutan maka konsep batas wilayah pemilihan dan pertanggungjawaban wakil terpilih akan menjadi tidak jelas. Oleh karena itu, yang diatur dalam Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu pada prinsipnya adalah untuk menjaga kemurnian sistem pemilihan berbasis daerah pemilihan dan sekaligus juga untuk menjaga kejelasan sistem pertanggungjawaban wakil rakyat terpilih kepada pemilih yang memang berasal dari daerah pemilihan yang bersangkutan. Berdasarkan pertimbangan hukum tersebut, Mahkamah berpendapat dalil para Pemohon a quo yang menyatakan Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu bertentangan dengan UUD 1945 adalah tidak beralasan menurut hukum” Mahkamah kemudian menyatakan pertimbangan Putusan Nomor 19/PUU- XVII/2019 mutatis mutandis berlaku pula terhadap dalil permohonan para Pemohon dalam Putusan Nomor 20/PUU-XVII/2019. Oleh karenanya, Putusan Nomor 20/PUU-XVII/2019 juga menolak permohonan pengujian atas Pasal 348 ayat (4) UU Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum (UU Pemilu). [6.3] Menimbang bahwa sebelum menguraikan hal-hal yang mendasari dissenting opinion saya tentang keterkaitan ketentuan memilih atau hak pilih dalam UU Pemilu untuk pemilih “dengan kondisi tertentu” dengan desain dan sistem lembaga perwakilan yang diartikulasikan ke dalam undang-undang tentang lembaga perwakilan serta fakta empiris mengenai cakupan pelaksanaan tugas, fungsi dan kewenangan lembaga perwakilan pada tingkat DPR maupun DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota yang keanggotaannya nota bene diisi dari hasil Pemilu yang diselenggarakan berdasarkan UU Pemilu dan peraturan pelaksanaannya, saya ingin mengemukakan pandangan terlebih dahulu tentang hal yang terkait dengan hak konstitusional untuk memilih. Saya berpendapat bahwa hak memilih tersebut pada prinsipnya harus diberikan dalam kuantum yang sama baik kepada pemilih “dengan kondisi biasa” (dalam arti memilih di tempat pemungutan suara dimana mereka terdaftar sejak awal) maupun kepada pemilih “dengan kondisi tertentu”, tentunya sepanjang secara teknis penyelenggaraan pemilu masih ada atau terbuka “celah” yang memungkinkan untuk melaksanakan hak memilih bagi pemilih “dengan kondisi tertentu” tersebut dalam kuantum yang sama dengan pemilih “dengan kondisi biasa”. Hal ini pula berkelindan dengan pertimbangan Mahkamah yang pada pokoknya menimbang bahwa hak konstitusional warga negara untuk memilih dan 70 dipilih (right to vote and right to be candidate) adalah hak yang dijamin oleh konstitusi, undang-undang maupun konvensi internasional, maka pembatasan, penyimpangan, peniadaan dan penghapusan akan hak dimaksud pada prinsipnya merupakan pelanggaran terhadap hak asasi dari warga negara [vide Putusan Nomor 011-017/PUU-I/2003], sehingga oleh karenanya hak konstitusional tersebut tidak boleh dihambat atau dihalangi oleh berbagai ketentuan dan prosedur administratif apapun yang mempersulit warga negara untuk menggunakan hak pilihnya [vide Putusan Nomor 102/PUU-VII/2009]. [6.4] Menimbang bahwa semangat dalam menjaga hak konstitusional pemilih yang tidak lagi berdomisili di alamat atau wilayah dimana pemilih yang bersangkutan lebih dahulu terdaftar untuk memilih dalam pemilu merupakan hal yang terus menjadi perhatian di negara-negara demokratis yang menyelenggarakan pemilu secara berkala. Yang dimaksud dengan semangat dalam hal ini adalah semangat memperlakukan dan menempatkan hak konstitusional untuk memilih tersebut pada tingkat atau kuantum yang sama antara warga negara “dengan kondisi biasa” dengan warga negara “dengan kondisi tertentu”, utamanya bagi mereka yang berpindah domisili di luar negeri karena berbagai sebab. Ini tergambarkan misalnya dalam artikel jurnal berjudul “Living abroad, voting as if at home? Electoral motivations of expatriates” (Andreas C. Goldberg and Simon Lanz, Migration Studies, Volume 9, Issue 2, Juni 2021, halaman 279 – 310) dan research briefing berjudul “Overseas Voters” (Neil Johnston, 16 Januari 2024, diterbitkan oleh House of Commons Library). Perbedaan konsepsi dan artikulasi kebijakan hukum di sejumlah negara terkait hak memilih dalam pemilu diarahkan untuk tidak menyangkut perbedaan kuantum hak konstitusional warga negara dalam memilih, khususnya dalam memilih calon anggota lembaga perwakilan atau parlemen nasional. Bahwa diskursus yang menyertai penetapan kebijakan hukum tersebut lebih menekankan pada persoalan di dapil atau konstituensi mana warga negara “dengan kondisi tertentu” tersebut akan ditetapkan sebagai pemilih dan mengikuti pemilu. Perkembangan konsepsi dan artikulasi dalam pengaturan pemilu terkait dengan kebijakan memilih bagi warga “dengan kondisi tertentu” ini bahkan berkembang di negara-negara yang sistem pemilunya adalah dengan langsung memilih kandidat yang diajukan dan tidak mengatur atau memberi ruang bagi pemilu 71 dengan kebolehan memilih tanda gambar partai politik sebagaimana kebijakan hukum yang ada di Indonesia. Dalam desain dan sistem pemilu dimana pemilih dimungkinkan untuk memilih tanda gambar partai politik peserta pemilu sebagaimana halnya di negara kita ini, maka seyogianya kebijakan hukum kepemiluan yang diintroduksi terkait hak memilih “dengan kondisi tertentu” justru harus “lebih longgar” dibandingkan dengan kebijakan hukum di negara yang sistem pemilunya memilih calon atau kandidat saja dan berbasis sistem distrik (districten stelsel). [6.5] Menimbang bahwa Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu yang dimohonkan pengujiannya oleh para Pemohon memang telah mencerminkan pengaturan bagi pemilih “dengan kondisi tertentu” karena sebab-sebab “migrasi” lokal atau antar daerah dan sebab lainnya. Sedangkan, untuk pemilih “dengan kondisi tertentu” karena “migrasi” antar negara ditetapkan masuk sebagai bagian dari suatu daerah pemilihan (dapil) – in casu Dapil Jakarta II yang meliputi wilayah Jakarta Pusat, Jakarta Selatan dan luar negeri, yang konstitusionalitas pengaturannya tidak dipersoalkan oleh Mahkamah sebagaimana tercermin dalam Putusan Nomor 2/PUU-XI/2013. [6.6] Menimbang bahwa harus diakui bahwa Pasal 348 ayat (4) UU Pemilu tetap menjamin dan menjaga hak konstitusional warga negara yang ber