Sengketa Kewenangan Lembaga Negara (SKLN) antara Komisi Pemilihan Umum (KPU) Provinsi Maluku Utara Melawan Presiden Republik Indonesia

PENDAPAT BERBEDA [6.1] Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan I Syarat legal standing lembaga negara untuk membawa sengketanya sebagai sengketa kewenangan lembaga negara di Mahkamah adalah lembaga negara yang memperoleh kewenangan dari UUD 1945, berdasarkan Pasal 24C 152 ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 10 ayat (1) huruf b, serta Pasal 61 UU MK, yang selama ini hanya ditafsirkan secara tekstual bahwa: a. Kewenangan lembaga negara diberikan oleh UUD 1945; b. Lembaga negara yang bersengketa tersebut mempunyai kepentingan langsung dengan kewenangan yang dipersengketakan. Putusan Mahkamah yang berkenaan dengan sengketa kewenangan lembaga negara, yang tampaknya menjadi acuan yang telah dipedomani secara umum, lahir dari pemberian makna secara tekstual dan juga merujuk pada original intent para perumus Perubahan UUD 1945, ketika mengadopsi Pasal 24C ayat (1) UUD 1945; Penulisan “satu komisi pemilihan yang mandiri, tetap, dan bersifat nasional” dengan huruf kecil, tampaknya menjadi landasan satu perspektif yang bersifat struktural dan formal yang mendominasi tafsir tekstual yang digunakan. Hal ini juga tampak dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 08/PMK/2006 (PMK 08/2006), dimana secara tegas disebut bahwa yang dapat menjadi Pemohon dan Termohon dalam SKLN adalah lembaga negara, masing-masing DPR, DPD, MPR, BPK, dan Presiden, yang dahulunya disebut sebagai lembaga tinggi dan tertinggi negara. Akan tetapi, dalam PMK 08/2006 termasuk pula disebutkan adanya lembaga negara yang memperoleh kewenangan dari UUD 1945 sekarang ini, yaitu Pemerintahan Daerah (Pemda), tanpa menegaskan bahwa apakah Pemerintah Daerah dan DPRD yang merupakan komponen Pemerintahan Daerah, secara terpisah satu dari yang lain, dapat dikategorikan sebagai lembaga negara yang memperoleh kewenangannya dari UUD 1945 atau tidak. Tetapi tafsir demikian diakui oleh Mahkamah sendiri merupakan sesuatu yang masih dinamis, yang perkembangannya belum dapat dipastikan sebagai konsep yang final, sehingga kompromi perdebatan yang terjadi menyebabkan PMK 08/2006, dalam Pasal 2 huruf g, menyebutkan lagi adanya “lembaga lain yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945”. Ini berarti bahwa lembaga negara yang memperoleh kewenangan dari UUD 1945, merupakan sesuatu yang masih open ended, dan membuka ruang tafsir menurut konteks dan dinamika yang dialami dalam kehidupan berbangsa dan bernegara, sebelum memperoleh bentuk final. 153 II Sejak awal, saya telah berbeda pendapat tentang tafsir lembaga negara mana yang dianggap memperoleh kewenangan dari UUD 1945, sehingga merupakan subjectum litis dari sengketa lembaga negara sebagaimana ditentukan dalam UUD 1945. Dalam Putusan Mahkamah Nomor 06/SKLN-III/2005, di samping syarat kewenangannya diberikan oleh UUD 1945, kemudian diadopsi tiga syarat lain bagi legal standing dan dimasukkan dalam Pasal 3 PMK 08/2006: (1) Pemohon adalah lembaga negara yang menganggap kewenangan konstitusionalnya diambil, dikurangi, dihalangi, dan/atau dirugikan oleh lembaga negara yang lain; (2) Pemohon mempunyai kepentingan langsung terhadap kewenangan yang dipersengketakan; (3) Termohon adalah lembaga negara yang dianggap telah mengambil, mengurangi, menghalangi, mengabaikan dan/atau merugikan Pemohon. Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 04/SKLN-IV/2006 menentukan bahwa Bupati dan DPRD sebagai Lembaga Negara tidaklah memperoleh kewenangannya dalam menyelenggarakan otonomi seluas-luasnya dari UUD 1945 melainkan dari Undang-Undang. Saya berbeda pendapat saat itu, dan dalam disenting opinion, saya mengemukakan bahwa Pemerintahan Daerah yaitu Bupati dan DPRD adalah merupakan lembaga negara yang memperoleh kewenangannya untuk menjalankan Pemerintahan Daerah dalam otonomi seluas- luasnya, dari UUD 1945, yang diberikan oleh Pasal 18 ayat (4), yaitu wewenang sebagai kepala daerah untuk memimpin sebagian tugas pemerintahan, dan DPRD mengesahkan Peraturan Daerah; Oleh karena itu, mengingat dinamika yang terjadi karena kebutuhan untuk memecahkan persoalan bangsa yang tidak dapat diserahkan kepada lembaga lain, tafsir yang sempit dan restriktif harus ditinggalkan, untuk menyesuaikan dengan tuntutan kebutuhan dan perkembangan zaman. Apalagi tafsir yang digunakan dalam pandangan saya, seolah-olah telah menambahkan satu kata dalam kalimat Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 yang kemudian dijadikan standar rumusan legal standing dalam objectum litis seolah-olah UUD 1945 menentukan sengketa itu hanya di antara lembaga negara yang setara; 154 Pembuat UUD juga tidaklah bermaksud untuk tidak memberi keleluasaan pada Mahkamah melakukan penyesuaian tersebut, dan Pembuat perubahan UUD tidaklah pernah bermaksud untuk menghambat keleluasaan tersebut dalam rangka melaksanakan tugasnya sebagai pengawal konstitusi. Wilayah kewenangan atau jurisdiksi Mahkamah adalah untuk menjaga jangan sampai ada ketentuan konstitusi sebagai hukum tertinggi, yang dilanggar dalam pelaksanaan kewenangan lembaga negara, dengan menerapkan uji konstitusionalitas juga ketika terjadi perselisihan yang mendalilkan bahwa satu lembaga negara tertentu menghilangkan kewenangan lembaga negara lain, atau melanggar kewenangan konstitusionalnya. Stabilitas Pemerintahan harus menjadi faktor yang turut dipertimbangkan dalam menilai sengketa kewenangan lembaga negara, dalam arti jika tidak terdapat satu lembaga negara yang akan menyelesaikan sengketa kewenangan lembaga-lembaga negara yang secara struktural tidak disebut expressis verbis dalam UUD 1945, maka tafsir secara kontekstual dan fungsional harus digunakan, sehingga tidak terjadi suatu perkara konstitusi, yang sangat mendasar dalam kehidupan Negara Kesatuan Republik Indonesia, tidak memperoleh penyelesaian yang tuntas berdasarkan ukuran atau parameter konstitusi itu sendiri. Makna konstitusi harus diangkat ke satu tingkat keumuman (generality) yang lebih tinggi dan penerapan prinsip yang lebih umum tersebut disesuaikan kepada keadaan dari tiap masa yang menuntut pemecahan baru. Mahkamah juga harus melihat tugasnya dalam rangka mengalihkan konflik politik menjadi dialog konstitusional, sehingga dengan begitu, Mahkamah dapat mengurangi ancaman terhadap demokrasi dan menjaganya bertumbuh dalam kawalan hukum dan konstitusi. Untuk memainkan peran demikian Mahkamah harus memanfaatkan metode penafsiran sedemikian rupa sehingga sanggup mengadaptasi konstitusi terhadap kebutuhan dan perkembangan zaman. Oleh karenanya, seharusnya Mahkamah lebih fleksibel dalam memberi tekanan pada aspek legal standing, sehingga tidak memberi kesan mengelak untuk memberi pemecahan masalah konstitusi secara substansial; Tafsir tekstual dan pendekatan struktural atas Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 tentang kewenangan Mahkamah untuk “memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang memperoleh kewenangannya dari UUD 1945”, mengartikan seolah-olah sengketa tersebut harus “antara” lembaga negara yang secara tegas disebut konstitusi, sehingga Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 seolah-olah berbunyi, 155 “sengketa antara lembaga negara yang memperoleh kewenangannya dari UUD 1945”. Padahal tidak ada satu kata pun dalam kalimat Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 tersebut yang menyebut lembaga negara yang bersengketa harus diantara lembaga negara yang setara dan disebut oleh UUD 1945. Tafsir yang bertentangan dengan teks Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 seperti itulah kemudian yang dianut sehingga rumusan demikian menjadi muatan Pasal 10 UU MK yang memberi syarat legal standing dengan tekanan lebih pada Pemohon. Hal tersebut diikuti pula dengan ketat sebagaimana terlihat dalam rumusan Pasal 61 ayat (1) dan ayat (2) UU MK dan PMK 08/2006, sehingga telah menyebabkan Mahkamah tidak mampu memainkan perannya untuk mengawal konstitusi secara optimal dalam sengketa lembaga negara sesuai dengan yang diamanatkan oleh UUD 1945. III Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 berbunyi, “Pemilihan Umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap dan mandiri”, dan di lain pihak, Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menetapkan, “Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis. Kedua pasal tersebut yang kemudian diserasikan oleh Putusan Nomor 072-073/PUU-II/2004, yang menyatakan bahwa baik pemilihan kepala daerah secara langsung maupun melalui DPRD, keduanya merupakan pemilihan yang demokratis dan kedua- duanya didasarkan pada asas-asas yang disebut oleh Pasal 22E ayat (1) UUD 1945 bahwa pemilihan umum dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. Setelah Pemilu Legislatif, Pemilu Presiden dan Pemilukada ditetapkan sebagai Pemilu oleh Pasal 1 angka 4 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum, maka meskipun komisi pemilihan umum ditulis dalam huruf kecil, yang diartikan bahwa secara struktural tidak ditentukan lembaga mana yang dibentuk oleh konstitusi untuk diberikan wewenang tersebut, akan tetapi dilihat dari fungsinya, walaupun wewenang yang akan diberikan tersebut, kepada lembaga yang kemudian akan dibentuk dengan Undang-Undang, maka secara fungsional dia adalah organ konstitusi, yang menjalankan kewenangan dan memperoleh kewenangan dari UUD 1945. Fungsi melaksanakan pemilihan umum dilakukan secara mandiri, dan tidak boleh dicampuri oleh lembaga lain dalam pengambilan keputusan-keputusannya. 156 Memang Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum menyebut bahwa hubungan KPU dengan KPU provinsi bersifat hierarkis, akan tetapi dalam melaksanakan fungsi penyelenggaraan pemilihan di tingkat provinsi, kabupaten, dan kota, KPU tersebut tidak boleh dicampuri dalam menjalankan kewenangan konstitusional, terutama untuk menghitung perolehan suara dan menetapkan pemenang dalam pemilihan umum yang berlangsung. Kewenangan demikian diberikan oleh konstitusi kepada sebuah komisi pemilihan umum, bukan kepada lembaga negara lainnya serta bukan diberikan oleh peraturan perundang-undangan yang lain, meskipun kemudian pelaksanaannya dirinci dalam Undang-Undang. Pemilihan umum tingkat nasional dan pemilihan di tingkat lokal (provinsi, kabupaten, dan kota) tidak mempunyai hubungan secara hierarkis konstitusional dan tidak dapat dibeda-bedakan perlakuan terhadap Pemilu lokal dari Pemilu nasional secara konstitusional, karena Pemilu dan Pemilukada keduanya merupakan konsep demokrasi yang diamanatkan oleh UUD untuk dilaksanakan oleh komisi pemilihan umum. Kedudukan KPU yang dikatakan bersifat nasional, tetap, dan mandiri, harus menjawab pertanyaan apakah KPU Provinsi boleh bertindak di luar mandat yang tegas oleh KPU. Hemat saya, sebagai lembaga negara dan badan hukum publik, maka pernyataan tidak keberatan atau persetujuan yang tegas yang diberikan KPU untuk membela kepentingan dan kewenangan KPU secara umum, sebagaimana telah dinyatakan oleh KPU secara tegas dalam sidang pleno Mahkamah, memberi kuasa yang cukup bagi KPU provinsi untuk bertindak atas nama KPU provinsi maupun untuk KPU pusat di hadapan Mahkamah. IV Salah satu ciri dari kewenangan Presiden dalam menetapkan dengan Keppres seseorang sebagai Gubernur/Bupati/Walikota hasil Pemilukada, adalah kewenangan yang terikat, dan Presiden tidak mempunyai kewenangan diskresioner untuk memilih di antara dua calon yang karena satu dan lain hal (termasuk karena konflik internal lembaga) sampai kepadanya untuk ditetapkan. Penetapan demikian, meskipun bersifat konkret, individual, dan final, bukanlah didasarkan pada kewenangan diskresioner yang dimiliki, melainkan kewenangan yang terikat pada proses demokrasi pemilihan umum dan penetapan hasilnya, karena jikalau tidak demikian, maka wewenang untuk memilih kepala daerah 157 bukan lagi hak rakyat, sesuai amanat konstitusi, melainkan bergeser pada Pemerintah (Presiden); Seandainya terhadap Keputusan Presiden demikian kemudian dipersengketakan, sebagaimana telah terjadi dalam dua kasus, dan karena tafsir yang digunakan menyebabkan tidak terdapat forum untuk menyelesaikan sengketa demikian, akan terjadi kekosongan (rechtsvacuum) yang menciptakan satu kebuntuan konstitusional atau melestarikan unconstitutional condition secara bertentangan dengan tugas Mahkamah untuk mengawal konstitusi, demokrasi, dan menjaga stabilitas pemerintahan; Mahkamah adalah peradilan tata negara, yang menangani perkara tata negara menyangkut perbuatan melawan hukum konstitusi, yang tidak menjadi kewenangan forum lain, karena sekaligus menyangkut uji konstitusionalitas tindakan dan kebijakan organ negara, yang tidak diberikan kepada lembaga peradilan lain. Definisi ini menjadi penting, karena adanya tujuan pembatasan atas kekuasaan yang diberikan oleh konstitusi. Oleh karenanya, ukuran subjectum litis dan objectum litis yang dimuat dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, tidaklah ditafsirkan secara sama antara Pemohon dan Termohon. Titik berat persyaratan subjectum litis tersebut harus lebih pada Termohon, karena tindakan mengambil alih, mengurangi, mengesampingkan, dan merugikan kewenangan lembaga negara lain in casu Pemohon, didalilkan dilakukan oleh subjek yang memiliki kewenangan konstitusional yang lebih besar, yang justru menjadi fokus pembatasan dan pengawasan dalam mekanisme checks and balances sistem ketatanegaraan kita, sebagaimana reformasi melihatnya dalam perspektif historis yang kemudian menjadi tujuan (telos) dari UUD 1945 dengan empat kali amandemen; Melihatnya secara lebih holistik berarti akan mencoba membongkar pandangan formalistik terhadap konstitusi, karena penolakan pendekatan holistik secara nalar objektif akan berbahaya bagi ide pemerintahan oleh hukum (rule of law), yang menjadi nilai dan prinsip mendasar dalam UUD 1945, terhadap mana interpretasi Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 harus dikaitkan dan diseimbangkan. Jika sebuah teks dipahami pemaknaannya secara tepat sesuai dengan klaim yang dikandungnya, maka teks itu juga harus dipahami dalam setiap situasi khusus dengan cara yang baru dan boleh jadi berbeda dari perumusnya. Oleh karenanya, dalam memahami dan mengerti makna UUD, bukan hanya teks saja yang akan 158 dijadikan dasar pencarian makna, akan tetapi juga spirit dari teks dalam UUD tersebut, hal mana seharusnya dipedomani, ketika dikatakan, “...keberadaan Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga negara yang berfungsi menangani perkara tertentu di bidang ketatanegaraan, dalam rangka menjaga konstitusi agar dilaksanakan secara bertanggung jawab sesuai dengan kehendak rakyat dan cita- cita demokrasi. Keberadaan Mahkamah Konstitusi sekaligus untuk menjaga terselenggaranya pemerintahan negara yang stabil...”.(vide Penjelasan Umum UU MK); Pasal-pasal konstitusi, seperti halnya Undang-Undang, seringkali ambigu, kabur, bertentangan, tidak cukup jelas, atau