Pengujian Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional dan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2006 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2007

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINIONS) Terhadap putusan Mahkamah tersebut di atas, tiga orang Hakim Konstitusi mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinions), yaitu Hakim Konstitusi H. Abdul Mukthie Fadjar, Maruarar Siahaan, dan H. Harjono sebagai berikut: [6.1] Hakim Konstitusi H. Abdul Mukthie Fadjar “Guru yang tidak memihak nasib guru” 1. Entah bisikan apa yang menggelitik telinga dua guru Pemohon Pengujian Pasal 49 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional (UU Sisdiknas) yang berbunyi, “Dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dialokasikan minimal 20% dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) pada sektor pendidikan dan minimal 20% dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)” sebagai bertentangan dengan UUD 1945. Pemohon membangun argumentasi bahwa ketentuan tersebut telah mengeluarkan pendidikan sebagai komponen utama pendidikan, sehingga akan merugikan hak konstitusional mereka sebagai pendidik, karena gaji dan kesejahteraan mereka akan semakin kecil. 2. Padahal, ketentuan Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas tersebut tak ada kaitannya dengan persoalan komponen pendidikan, dalam hal mana tak ada yang membantah bahwa pendidik memang merupakan salah satu komponen sistem pendidikan nasional, namun ketentuan a quo hanyalah bicara soal pengalokasian dana pendidikan di mana gaji guru dan dosen (pendidik) memang tak dimasukkan, sebab gaji guru dan dosen yang diangkat oleh Pemerintah (PNS) seperti PNS pada umumnya, gajinya diatur tersendiri dalam Peraturan Gaji Pegawai Negeri Sipil (PGPS) dan juga dimasukkan dalam RAPBN [vide Pasal 49 Ayat (2) UU Sisdiknas]. 3. Bahwa apabila gaji pendidik dimasukkan dalam alokasi dana pendidikan sebagaimana dimaksud Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas, maka akan berarti bahwa gaji para pendidik seluruhnya, baik yang PNS maupun non-PNS harus ditanggung oleh negara lewat APBN dan APBD, suatu hal yang sangat mustahil. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen, gaji pendidik dari lembaga pendidikan yang didirikan oleh masyarakat dibayar oleh lembaga pendidikan yang bersangkutan, bukan dari APBN dan/atau APBD. 4. Bahwa berdasarkan keterangan pembentuk undang-undang, yaitu DPR dan Pemerintah (sebelum pindah haluan, sebab ada dua pendapat yang berbeda yang disampaikan dalam persidangan), maksud rumusan Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas justru sebagai bentuk kebijakan agar dana yang tersedia bagi penyelenggaraan pendidikan (termasuk untuk berbagai tunjangan bagi guru dan dosen yang diatur dalam UU Guru dan Dosen) menjadi lebih besar jika komponen gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan tidak dimasukkan. Bukan dalam arti mengeluarkan pendidik sebagai komponen pendidikan, sebagaimana dipahami oleh para Pemohon dan juga pendapat mayoritas. 5. Bahwa apabila menyimak pertimbangan hukum putusan-putusan Mahkamah sebelumnya mengenai UU APBN, masalah dimasukkan tidaknya gaji pendidik dalam penghitungan dana/anggaran pendidikan minimal 20% yang tercermin dalam RAPBN dan RAPBD adalah masalah pilihan kebijakan dan tergantung kesepakatan antara DPR dan Pemerintah yang sama-sama konstitusionalnya. Sehingga, demi konsistensi putusan, seharusnya Mahkamah tetap memandang bahwa apa yang dirumuskan dalam Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas adalah sesuatu yang konstitusional juga seperti halnya apabila pada suatu ketika “legal policy”-nya akan memasukkan komponen gaji pendidik dalam alokasi dana untuk sektor pendidikan. 6. Para Pemohon sama sekali tidak dirugikan oleh berlakunya Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas, bahkan secara konsepsional justru diuntungkan dan seharusnya berterima kasih kepada pembentuk undang-undang yang secara konsepsional telah mengalokasikan dana pendidikan minimal 20% dalam APBN dan APBD selain untuk gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan yang disediakan alokasi tersendiri dalam APBN. 7. Sangat disayangkan bahwa para Pemohon tidak memahami niat baik pembentuk undang-undang dan dengan mengajukan permohonan pengujian Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas justru mereka sebagai guru telah merugikan nasib para guru, serta sungguh ironis bahwa mayoritas telah mengabulkannya, yang berarti telah “set back” dari putusan-putusan terdahulu. 8. Bahwa pengabulan permohonan ini dengan dalih agar ketentuan Pasal 31 Ayat (4) UUD 1945 terpenuhi (catatan: memang apabila gaji pendidik yang PNS dimasukkan, dipastikan akan mudah terpenuhi, karena saat ini sudah berkisar antara 18–19% dari APBN), sungguh merupakan suatu “penyiasatan” konstitusional yang menyesatkan. Maka, bersiaplah para pendidik untuk meneteskan air mata dan lagu “Himne Guru” sekedar sebuah nyanyian yang mengharu biru. 9. Oleh karena itu, seharusnya Mahkamah menolak permohonan para Pemohon, atau setidak-tidaknya menyatakan bahwa permohonan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard), karena memang tak ada hak konstitusional para Pemohon yang dirugikan oleh berlakunya Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas. [6.2] Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan dan Hakim Konstitusi H. Harjono Mahkamah seharusnya secara tegas menolak permohonan Pemohon ini, karena sama sekali tidak menyangkut masalah konstitusionalitas norma yang dimohon dengan alasan-alasan berikut: 1. Sistem adalah sekelompok unit yang dikombinasikan membentuk satu keseluruhan dan bekerja secara bersama, atau badan keseluruhan yang berfungsi. Unsur-unsur sistem dan interaksi diantara mereka boleh jadi bersifat abstrak maupun konkret. Tetapi ciri pembeda sistem adalah konsep yang memperlakukan permasalahan sebagai keseluruhan dari pada sepotong- sepotong, sebagaimana dalam pendekatan spesialisasi yang tradisional terhadap pemecahan masalah. Ciri-ciri ini membutuhkan pertimbangan seluruh variabel utama dan interaksi mereka. Dengan cara ini biasanya dimungkinkan untuk mencapai pemecahan yang lebih baik secara menyeluruh yang menghindarkan akibat yang tidak diharapkan dan biasanya merusak. Tuntutan masyarakat bagi pemecahan yang efektif terhadap masalah pendidikan dan anggaran yang kompleks menjadi semakin penting karena ketidak seimbangan diantara sektor-sektor dalam APBN yang dilihat dalam posisi secara sama, tanpa meletakkannya dalam skala prioritas utama, sehingga tidak dapat memberi bobot pemahaman sebagaimana yang diinginkan oleh konstitusi. 2. Dalam menafsir pengertian “sistem pendidikan” tidak boleh dilakukan tanpa merumuskan problem yang dihadapi sebagai suasana batin yang dihadapi pembuat (drafter) perubahan UUD 1945, tentang ketertinggalan bangsa dalam tingkat kecerdasan yang justru menjadi salah satu tujuan dibentuknya Negara Republik Indonesia, sehingga setelah mengidentifikasi komponen sistem dan interrelasi diantara komponen, baru kemudian dirumuskan pilihan cara untuk mencapai tujuan, in casu dalam melaksanakan kewajiban konstitusional Pemerintah dalam meningkatkan kecerdasan bangsa dengan strategi memisahkan “gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan” dari anggaran pendidikan dalam APBN dan APBD sebagaimana ditentukan dalam Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas. Pengaturan demikian tidak ada hubungan atau sangkut pautnya dengan anggapan seolah-olah dalam UU Sisdiknas tidak diakui bahwa guru adalah salah satu komponen sistem pendidikan nasional. Sistem pendidikan nasional merupakan subsistem dalam sistem bernegara, dimana guru juga termasuk dalam bagian dari Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang diatur dalam sistem kepegawaian dan penggajian yang sama, yang diletakkan dalam APBN, sehingga sistem pendidikan nasional tidak dapat dilepaskan pemahamannya dengan sistem kenegaraan secara menyeluruh sebagai organisasi jabatan. 3. Sebagai strategi atau kebijakan untuk mencapai tujuan yang digariskan dalam konstitusi untuk memungkinkan dana atau anggaran bagi pendidikan lebih besar maka ketentuan Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas, yang merupakan kesepakatan DPR dan Pemerintah dalam bentuk undang-undang, sama sekali tidak mengandung pertentangan dengan Pasal 31 Ayat (3) UUD 1945, dan tidak terdapat masalah konstitusionalitas norma yang harus dipermasalahkan, meskipun dari segi pengertian dapat dipahami boleh jadi berbeda antara “dana pendidikan” dengan “anggaran pendidikan”. Akan tetapi hal demikian sama sekali tidak menyangkut konstitusionalitas norma pasal tersebut dengan Pasal 31 Ayat (3) UUD 1945 sebagaimana didalilkan, dan akan tampak sangat lemah justifikasi atas interpretasi tekstual para ahli yang diajukan para Pemohon yang terkesan mencari-cari dicelah kata-kata atau huruf Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas, pada hal telah menjadi fakta, sebagaimana dikemukakan DPR, UU Sisdiknas berusaha merinci anggaran pendidikan dengan satu tujuan mulia yaitu mencerdaskan kehidupan bangsa sebagaimana disebut dalam Pembukaan UUD 1945. 4. Hasil pengujian atas Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas yang berakibat diperhitungkannya gaji guru dalam formula anggaran pendidikan 20%, meskipun secara langsung tidak menyangkut Putusan Mahkamah Nomor 026/PUU-IV/2006 tentang Anggaran Pendidikan, namun secara langsung memiliki dampak pada interpretasi Mahkamah tentang amanat konstitusi dibidang pendidikan, yang telah diletakkan dalam putusan-putusan sebelumnya. Oleh karenanya, meskipun pengujian yang dilakukan menyangkut Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas terhadap Pasal 31 Ayat (3) UUD 1945, putusan tersebut secara mendasar membawa dampak akan kesan perubahan sikap yang terlalu prematur, karena dalam masa yang relatif singkat dan kondisi perubahan yang diinginkan konstitusi tentang perbaikan pendidikan yang belum tampak secara signifikan, putusan dalam perkara a quo secara langsung merubah formula perhitungan anggaran pendidikan yang dipergunakan dalam Putusan Mahkamah terdahulu. 5. Meskipun kekhawatiran atas pelanggaran konstitusi terus-menerus yang dilakukan Pemerintah dengan tidak mengimplementasikan Putusan Mahkamah dan karenanya juga Pasal 31 Ayat (4) UUD 1945, dapat mendelegitimasi UUD 1945 dan wibawa Mahkamah, namun dalam kondisi tanpa instrumen untuk memaksakan implementasi putusan demikian serta kondisi perekonomian global dan nasional, memang dibutuhkan waktu dan kesabaran yang cukup untuk membentuk kesadaran penyelenggara kekuasaan negara bahwa kewajiban konstitusional yang menyangkut jumlah angka relatif alokasi anggaran, bukan sesuatu hal yang mustahil. Putusan Mahkamah Agung Amerika Serikat tentang Brown v. Board of education tahun 1954, memerlukan waktu 10 tahun untuk mulai dilaksanakan dengan efektif. (Laurence Baum: 2002) Tetapi dalam masa panjang tidak terimplementasikannya putusan tersebut, bahkan dengan perlawanan terang-terangan dari beberapa negara bagian untuk tidak mematuhinya, yang didukung oleh anggota Kongres dari negara-negara bagian selatan Amerika Serikat, tetapi Mahkamah Agung tidak menggeser posisinya menyangkut tugas luhur dan mulia demikian, berdasarkan keyakinan akan kebenaran konstitusi yang dimiliki. 6, Tidak disangkal memang memprihatinkan bahwa APBN yang disusun dari tahun ketahun tidak menunjukkan upaya maksimal Pemerintah untuk mendekati amanat konstitusi, sehingga oleh karenanya dengan putusan Mahkamah dalam perkara ini, akan semakin menjauhkan daya paksa amanat konstitusi dalam Pasal 31 Ayat (4) UUD 1945 dan Putusan Mahkamah sebelumnya. Hal tersebut tidak seharusnya terjadi, karena menurut hemat kami tidak terdapat masalah konstitusionalitas yang dikandung Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas, dan tanpa instrumen pemaksa untuk melaksanakan putusan Mahkamah, maka yang berhak merubah atau mengkorfimasi kebenaran putusan dan keyakinan Mahkamah akan tujuan luhur dan mulia alokasi anggaran pendidikan dengan formula yang dimuat dalam Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas tersebut, selanjutnya hanyalah “referendum” rakyat dalam siklus lima tahunan pemilihan umum, yang akan menentukan apakah rakyat pemilih masih akan menerima Pemerintahan yang mengelak dari pelaksanaan amanat konstitusi dan putusan Mahkamah demikian. Pada masa itulah Mahkamah akan menyesuaikan pendapatnya yang telah mendapat ujian dalam referendum tersebut, dengan kehendak rakyat yang akan menjadi tafsir yang sah atas Pasal 31 Ayat (3) dan Ayat (4) UUD 1945. 7. Oleh karenanya, seyogianya Mahkamah hanya menyerahkan pada Pemerintah dan DPR, apakah merevisi Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas sebagai bagian kebijakannya, dan tidak menguji dan menyatakan Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas sepanjang frasa “gaji pendidik dan” yang memisahkan gaji pendidik dari perhitungan anggaran pendidikan dalam APBN bertentangan dengan UUD 1945 (inkonstitusional), serta tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. PANITERA PENGGANTI ttd. Ida Ria Tambunan