Pengujian Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal

Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion) Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan. 1. Dalam menilai dan mempertimbangkan permohonan pengujian konstitusionalitas pasal-pasal yang dimohonkan para Pemohon, kami akan berpedoman pada tafsir Mahkamah Konstitusi dalam putusan-putusan terdahulu, yang telah meletakkan pengertian dasar atas hak penguasaan negara terhadap bumi, air dan segala isinya, serta cabang-cabang produksi penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak, yang seharusnya turut menjadi pertimbangan akan arah kebijakan penanaman modal (investasi) di wilayah negara Republik Indonesia, untuk merealisir potensi sumber daya alam menjadi realitas ekonomi, dan cabang-cabang produksi yang strategis dan menguasai hajat hidup orang banyak. Kebijakan yang bersumber pada hukum tertinggi tersebut memang harus mempertimbangkan dinamika perubahan global, dengan maksud untuk memanfaatkan aspek globalisasi secara positif dengan tetap berpijak pada tujuan dibentuknya negara Republik Indonesia yaitu mewujudkan kesejahteraan dan kebahagian segenap bangsa dengan tingkat kecerdasan untuk mampu berdiri sejajar dengan bangsa-bangsa di dunia. 2. Konsepsi penguasaan negara dalam Pasal 33 UUD 1945 yang telah dirumuskan oleh Mahkamah dalam putusan-putusannya Nomor 01-02-022/ 270 PUU-I/2003 merupakan konsepsi hukum publik yang berkaitan dengan prinsip kedaulatan rakyat yang dianut dalam UUD 1945, baik di bidang politik (demokrasi politik) maupun ekonomi (demokrasi ekonomi). Dalam paham kedaulatan rakyat itu, rakyatlah yang diakui sebagai sumber, pemilik dan sekaligus pemegang kekuasaan tertinggi dalam kehidupan bernegara, sesuai dengan doktrin ”dari rakyat,oleh rakyat dan untuk rakyat”. Dalam pengertian kekuasaan tertinggi tersebut tercakup pula pengertian pemilikan publik oleh rakyat secara kolektif. Bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalam wilayah hukum negara, pada hakikatnya adalah milik publik seluruh rakyat secara kolektif yang dimandatkan kepada negara untuk menguasainya guna dipergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran bersama, sebagaimana dengan jelas dirumuskan oleh Mahkamah: “...pengertian dikuasai negara haruslah diartikan mencakup makna penguasaan oleh Negara dalam arti luas yang bersumber dan diturunkan dari konsepsi kedaulatan rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan “bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya”, termasuk pula didalamnya pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber kekayaan yang dimaksud. Rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk melakukan fungsinya dalam mengadakan kebijakan (beleid), tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad) oleh negara.” 3. Tampaknya kita harus belajar dari segala pengalaman yang lalu dan harus memperhatikan pandangan-pandangan yang berbeda dari kebijakan-kebijakan yang dirumuskan oleh lembaga-lembaga Internasional untuk diikuti Indonesia sebagai kondisionalitas penyelamatan ekonomi yang justru membawa petaka, dengan doktrin liberalisme dan free-market economy yang sempurna yang sesungguhnya telah sejak awal disadari ketidakbenarannya. Kurangnya perhatian pada UUD 1945 sebagai sumber legitimasi kebijakan-kebijakan yang dirumuskan dalam undang-undang, yang juga memuat konstitusi Ekonomi, yang telah beberapa kali dijadikan batu penguji terhadap kebijakan ekonomi yang tertuang dalam undang-undang yang dimohonkan review dihadapan Mahkamah Konstitusi dapat mengakibatkan ketidakpastian hukum, yang justru bukan menjadi tanggung jawab MK jika permohonan pengujian dikabulkan. Undang-Undang Penanaman Modal yang baru sebagai mana termuat dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 menggambarkan kebijakan baru, yang amat reseptif terhadap kekuatan global investor asing, 271 dalam upaya bersaing dengan negara-negara Asia, yang sudah pasti negara- negara Asia tersebut tidak mendasarkan kebijakannya pada UUD 1945. 4. Meskipun konsiderans Undang-Undang Penanaman Modal Nomor 25 Tahun 2007 tersebut merujuk secara eksplisit pada Pasal 33 UUD 1945, tampak bagi kita bahwa konsepsi yang dirumuskan dalam UUD 1945, tidak menjadi acuan yang cukup digambarkan dalam undang-undang tentang kebijakan penanaman modal yang baru tersebut. Pembuat kebijakan memang akan mengalami kesulitan untuk menjabarkan idee dan konsepsi dalam UUD 1945, kalau pembuat kebijakan semata-mata memandang bahwa pembangunan ekonomi Indonesia hanya mungkin dalam integrasi ekonomi global secara satu arah, dan sama sekali tidak memanfaatkan kondisi dan pemikiran lokal untuk bertindak global. 5. Justru undang-undang a quo menggambarkan kebijakan investasi yang dianut Pemerintah sekarang, dengan membuka pintu selebar-lebarnya bagi investor asing hampir dalam segala bidang, dengan perlakuan yang sama dengan investor dalam negeri. Tampak adanya satu sikap dalam kebijakan yang diambil bahwa untuk meningkatkan competitiveness Indonesia diantara bangsa-bangsa, dengan meningkatkan daya saing Ekonomi nasional dalam rangka integrasi kedalam ekonomi global, adalah dengan membuka seluas- luasnya pintu investasi berdasarkan prinsip equal treatment secara sama sebangun dengan national treatment terhadap modal dalam negeri dari bangsa dan rakyat Indonesia sebagai pemilik kollektif bumi, air dengan segala isi yang terdapat didalam bumi Indonesia tersebut. 6. Perlakuan yang sama antara investor asing dengan investor dalam negeri dalam keleluasaan dan fasilitas penanaman modal di Indonesia, merupakan kerangka berpikir awal yang mengakibatkan konsekuensi berikutnya yang mengalir dalam keseluruhan norma dalam Undang-Undang Penanaman Modal, dengan mana modal asing yang melakukan investasi di Indonesia memiliki hak yang sama dengan pemodal dalam negeri. Perlakuan yang sama dalam realitas akan dimaknai sebagai keadilan, jika di implementasikan dalam satu formula bahwa yang sama akan diperlakukan sama, sedang yang tidak sama diperlakukan tidak sama. Memperlakukan yang tidak sama secara sama, akan melahirkan ketidakadilan, yang secara jelas bertentangan dengan konstitusi. Bahkan pendirian negara-negara anggota OECD dalam Declaration on 272 International Investment and Multinational Enterprises, merumuskan national treatment sebagai “komitment satu negara untuk memperlakukan perusahaan yang beroperasi di wilayahnya tetapi dikuasai warga negara negara lain, tidak lebih buruk dari perusahaan domestik dalam situasi yang serupa (in like situations)”. Jikalau pemikiran pembuat undang-undang konsisten bahwa perlakuan sama harus diterapkan, maka tentu saja pembedaan forum penyelesaian sengketa penanaman modal antara Pemerintah Indonesia dengan penanam modal dalam negeri harusnya tidak berbeda dengan forum penyelesaian sengketa bagi penanam modal asing, sebagaimana termuat dalam Pasal 32 Ayat (4) UU a quo, apalagi hal itu memang merupakan domain klausul kontrak sebagai praktik yang diterima secara universal sebagai alternative dispute resolution yang umum. Akan tetapi pemuatannya secara umum menjadi norma dalam undang-undang yang mengikat negara berdaulat, termasuk mengikat dalam tindakan-tindakan negara dalam melaksanakan kedaulatannya, termasuk dibidang penanaman modal, di manapun di dunia akan dipandang sebagai hal yang bertentangan dengan kedaulatan negara. Sebagai catatan, anggota-anggota OECD telah berupaya merundingkan satu Multilateral Agreement On Investments (MAI) yang melakukan liberalisasi dan perlindungan investasi Asing. Pada lanjutan perundingan di bulan Oktober 1998, Perancis mengundurkan diri dari perundingan dengan alasan bahwa aturan ketat (high degree of disciple) tentang liberalisasi dan perlindungan investasi asing yang menjadi tujuan MAI, melanggar kedaulatan Perancis. (http://www.meti.go.jp/english/report/data/gCT9908e.html) 7. Kami menyetujui titik tolak mayoritas, bahwa penilaian norma-norma yang diuji didepan Mahkamah tidak boleh melupakan konteks kesejarahan Pasal 33 UUD 1945 yang hanya bernilai jika konkordan dengan jawaban atas pertanyaan untuk apa kemerdekaan kebangsaan disusun sebagaimana ditegaskan dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945, yang menjadi kerangka berpikir perekonomian nasional berupa usaha bersama yang berasaskan kekeluargaan untuk memajukan kesejahteraan umum, sehingga makna “sebesar-besar kemakmuran rakyat” dipahami bukan semata-mata pada bentuk. Akan tetapi sejarah kebangsaan pra-proklamasi yang ingin melepaskan diri dari penjajahan secara politik dan ekonomi, mencatat para founding fathers Indonesia yang telah menyusun UUD 1945 sebagai dasar 273 negara Indonesia merdeka, berpijak pada semangat, jiwa dan cita-cita untuk melepaskan diri dari dominasi dan pemerasan kapitalisme yang mengabadikan kemiskinan rakyat, dengan tujuan untuk mengangkat harkat dan martabat bangsa Indonesia agar mampu berdiri sejajar dengan bangsa-bangsa lain dan sanggup menjadi tuan di negeri sendiri. Oleh karenanya mengundang penanaman modal secara besar-besaran adalah tepat, tetapi jika dalam semangat keterbukaan dan persaingan dalam doktrin ekonomi pasar sempurna yang tidak membedakan lagi penanam modal asing, yang pada hakikatnya merupakan modal besar yang memiliki jaringan global, dengan penanam modal dalam negeri yang secara umum lemah, baik modal, skill, pengalaman dan jaringan, adalah merupakan hal yang tidak adil dan tidak sesuai dengan semangat yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945 dan Pasal 33 UUD 1945. 8. Asas penanaman modal menurut UU Penanaman Modal antara lain disebut perlakuan yang sama dan tidak membedakan asal negara. Pasal 3 Ayat (1) d dan Pasal 4 Ayat (2) huruf a menentukan bahwa dalam menetapkan kebijakan dasar penanaman modal, Pemerintah memberi perlakuan yang sama bagi penanam modal dalam negeri dan penanam modal asing dengan tetap memperhatikan kepentingan nasional. Ditambah pula dengan Pasal 6 Ayat (1), yang menentukan bahwa Pemerintah memberikan perlakuan yang sama kepada semua penanam modal yang berasal dari negara manapun sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, kecuali penanam modal dari negara yang diberi hak istimewa berdasar perjanjian dengan Indonesia. Meskipun Penjelasan Pasal 4 Ayat (2) huruf a merumuskan bahwa “perlakuan yang sama” diartikan bahwa Pemerintah tidak membedakan perlakuan terhadap penanam modal yang telah menanamkan modalnya di Indonesia, kecuali ditentukan lain oleh undang-undang, maka tampak bagi kita bahwa titik tolaknya adalah persamaan warganegara asing dengan warganegara sendiri dalam bidang penanaman modal atau investasi di Indonesia. Akan tetapi tampaknya asas persamaan dengan norma persamaan (national treatment) tersebut tidak membedakan dengan jelas antara prinsip “most favored nation clause, equality before the law dan national treatment” yang semuanya diartikan sebagai larangan untuk melakukan diskriminasi. Dengan tiga pasal berbeda yang mengatur persamaan perlakuan menyebabkan definisi yang 274 lebih jelas, seharusnya dilakukan karena penjelasan umum undang-undang a quo telah merujuk pada kerja sama internasional yang terkait dengan perdagangan internasional, baik bilateral, regional maupun multilateral (World Trade Organization/WTO) yang dikatakan menimbulkan berbagai konsekuensi yang harus dihadapi dan ditaati, dan ditambah pula dengan pernyataan bahwa “perekonomian dunia juga diwarnai oleh adanya blok perdagangan, pasar bersama, perjanjian perdagangan bebas yang didasarkan atas sinergi kepentingan antar pihak atau antar negara yang mengadakan perjanjian. 9. Pasal 4 Ayat (2) huruf a yang menentukan bahwa dalam menetapkan kebijakan dasar penanaman modal, Pemerintah memberi perlakuan yang sama bagi penanam modal dalam negeri dan penanam modal asing, dilihat dari bidang kegiatannya dan memperhatikan rujukan dalam penjelasan umum pada WTO, maka tidak bisa lain yang dimaksud oleh Pasal 4 Ayat (2) huruf a tersebut adalah klausul national treatment yang dikenal dalam Perjanjian Trims, Trade Related Investment Measures, yakni perlakuan yang sama bagi investor asing dengan investor dalam negeri yang berkaitan dengan perdagangan bebas, yang tidak diperbolehkan memberi beban yang lebih berat bagi investor asing secara berbeda dengan investor dalam negeri. Namun Penjelasan Pasal 4 Ayat (2) huruf a UU Nomor 25 Tahun 2007 tersebut tidak merujuk sama sekali pada Trims, yang memberi kesempatan bagi anggota dari negara berkembang untuk menyimpanginya, melainkan secara umum mengatakan bahwa Pemerintah tidak membedakan perlakuan terhadap penanam modal kecuali ditentukan lain oleh ketentuan peraturan perundang-undangan, padahal Trims tersebut hanya menyangkut tindakan di bidang investasi yang berkait dengan perdagangan, seperti local contents, trade balancing requirements, foreigns exchange restrictions dan export restrictions. Dengan demikian perlakuan sama bagi investor asing dan dalam negeri yang meliputi seluruh aspek penanaman modal, sebagai mana tampak penjabarannya dalam Pasal 14 huruf d, yang menentukan setiap penanam modal berhak mendapat berbagai bentuk fasilitas kemudahan, Pasal 21 huruf a dan 22, fasilitas kemudahan pelayanan dan/atau perizinan untuk memperoleh hak atas tanah, berupa hak guna usaha untuk 95 tahun dengan cara dimuka 60 tahun dan dapat diperbarui 35 tahun; hak guna bangunan dapat diberikan dengan jumlah 80 tahun dan diberikan di muka untuk 50 tahun dan dapat diperbarui 30 tahun dan hak pakai diberikan dengan 275 jumlah 70 tahun, diberikan dimuka 45 tahun dan dapat diperbarui selama 25 tahun. 10.Jikalau bumi, air dan segala isinya dikuasai negara dalam konsepsi pemilikan kolektif bangsa untuk kesejahteraan seluruh rakyat, maka jika tujuan penyelenggaraan penanaman modal adalah untuk menciptakan lapangan kerja, meningkatkan pertumbuhan ekonomi nasional dengan bantuan modal asing, dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat, maka menjadi tidak rasional dan logis jikalau rakyat Indonesia sebagai pemilik kolektif bumi, air dan segala kekayaannya, diperlakukan sama dalam fasilitas perolehan hak atas tanah dalam penanaman modal, karena hak-haknya sebagai warga negara memiliki korelasi dengan kewajibannya sebagai warga negara dengan segala aspek sosial, politik, kultural dan psikologis, yang tidak dimiliki warga negara asing. Negara Kesatuan Republik Indo