Pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi terhadap UUD 1945

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINIONS) Terhadap putusan Mahkamah tersebut di atas, dua orang Hakim Konstitusi yaitu Hakim Konstitusi H. Harjono dan Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinions) yang selengkapnya sebagai berikut: 101 [6.1] Hakim Konstitusi H. Harjono Untuk dapat menentukan apakah Pemohon dalam hal ini perorangan Anggota DPR mempunyai legal standing pada kasus a quo maka haruslah dipertimbangkan hal-hal sebagai berikut: Pemohon mengajukan pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 atau yang dikenal dengan judicial review terhadap undang-undang, yang mana kewenangan tersebut diberikan oleh Pasal 24C UUD 1945 kepada Mahkamah Konstitusi. Judicial Review atau pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 pada hakikatnya didasarkan atas prinsip bahwa sebuah undang-undang tidak boleh bertentangan dengan UUD 1945. Mengapa suatu UUD 1945 tidak boleh dilanggar, karena UUD 1945 adalah hukum tertinggi yang di dalam hukum tertinggi tersebut dimuat antara lain hak-hak konstitusi. Sebuah undang-undang yang kedudukannya lebih rendah dari UUD 1945 dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 apabila ada hak-hak konstitusi, yaitu hak yang terdapat di dalam konstitusi, dilanggar oleh undang-undang, karena ternyata undang-undang yang bersangkutan telah mengganggu, mengurangi atau bahkan dapat menghilangkan hak yang terdapat dalam konstitusi. Dengan demikian, dalam suatu uji undang-undang faktor hak konstitusional sangat penting karena menjadi condition sine quo non. Untuk menentukan apakah Anggota DPR mempunyai legal standing dalam pengujian undang-undang haruslah dikaitkan dengan ada tidaknya hak-hak konstitusional anggota DPR. UUD 1945 dalam Pasal 20A Ayat (3) menyatakan, “… setiap anggota Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat serta hak imunitas“, dan Pasal 21 menyatakan bahwa Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mengajukan usul rancangan undang-undang. Di samping hak Anggota DPR yang disebutkan dalam ke dua pasal tersebut, UUD 1945 menetapkan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat sebagaimana disebutkan dalam Pasal 20A, yaitu fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. UUD 1945 telah secara jelas dan logis mengatur hubungan antara fungsi DPR dengan hak-hak Anggota DPR. Bahwa DPR terdiri atas anggota-anggota DPR adalah hal yang sangat jelas dan untuk itu UUD 1945 menetapkan bahwa keanggotaan DPR itu dipilih dalam pemilihan umum (vide Pasal 19 UUD 1945). Agar DPR dapat melaksanakan fungsi legislasi maka menjadi hal yang sangat esensial untuk memberikan hak kepada Anggota DPR 102 mengajukan usul rancangan undang-undang, hal demikian dinyatakan oleh Pasal 21 UUD 1945. Akanlah merupakan suatu hal yang sangat tidak masuk akal dengan adanya fungsi legislasi DPR tersebut justru kepada anggota tidak diberi hak untuk dapat mengusulkan rancangan undang-undang, karena kemudian mengharapkan dari siapa rancangan undang-undang tersebut datang, apakah DPR tanpa anggota kemudian dapat membuat rancangan undang-undang. Sebuah rancangan undang-undang pada hakikatnya adalah sebuah pendapat dari orang yang mengajukan rangcangan tersebut, sehingga dengan adanya hak untuk mengajukan RUU maka sekaligus di dalamnya memberikan hak kepada anggota untuk menyampaikan pendapatnya dalam hal ini berwujud usul RUU. Pasal 11 Ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain. Pertanyaannya adalah bagaimana DPR dapat memberikan persetujuan, tentunya hal tersebut dilakukan setelah mendengar pendapat dari anggotanya. Oleh karenanya hak untuk menyampaikan pendapat yang dimiliki oleh Anggota DPR merupakan dasar dari seluruh kekuasaan dan fungsi yang dipunyai oleh DPR sebagai lembaga. Di samping fungsi legislasi, DPR juga mempunyai fungsi pengawasan. Hakekat pengawasan adalah berupa “pendapat“ DPR tentang objek yang diawasinya. DPR menyatakan pengawasannya terhadap objek yang diawasi melalui pendapatnya apakah terhadap objek tersebut terdapat persoalan, atau tidak terdapat persoalan. Dari mana pendapat DPR tersebut dirumuskan tentu dari pendapat para Anggota DPR. Dengan demikian, terbukti bahwa terdapat suatu hubungan yang sangat erat antara hak menyatakan pendapat DPR [Pasal 20A Ayat (2)] dan hak menyampaikan pendapat Anggota DPR [Pasal 20A ayat (3)], oleh karenanya sangatlah logis UUD 1945 memberikan hak kepada Anggota DPR untuk menyampaikan pendapat. Demikian halnya menjadi hal yang tidak masuk akal pula jika kepada DPR diberi fungsi pengawasan yang isinya adalah pendapat DPR tetapi kepada Anggota DPR tidak diberi hak untuk menyampaikan pendapat. Pertanyaannya tentunya dari mana hasil pengawasan tersebut dirumuskan kalau bukan dari pendapat para Anggota DPR. Hubungan fungsional antara hak DPR dan hak Anggota DPR dapat dinyatakan dalam suatu proposisi sebagai berikut, apabila fungsi pengawasan DPR terhadap objek tertentu dihilangkan, maka akan berakibat bahwa hak berpendapat Anggota 103 DPR terhadap objek tersebut pun menjadi hilang. Sebaliknya, apabila fungsi pengawasan DPR ditambah objeknya maka akan berakibat diperlukannya pendapat Anggota DPR pada objek tersebut atau bertambahnya pendapat Anggota DPR yang diperlukan. Dari uraian tersebut di atas, maka hak menyampaikan pendapat Anggota DPR adalah condition sine qua non agar DPR dapat melaksanakan fungsi pengawasan DPR. Dari hakikat demokrasi yang tumbuh dari rakyat, pendapat Anggota DPR adalah cerminan dari suara rakyat karena ia mewakili rakyat, oleh karenanya justeru pendapat Anggota DPR lah yang menjadi dasar atau fondasi dari hak-hak DPR, dan bukan sebaliknya bahwa hak berpendapat Anggota DPR merupakan derivasi/turunan dari hak DPR. UUD dengan jelas dan tegas serta logis mengatur hal yang demikian, sehingga tidak memerlukan kecanggihan berpikir analitis untuk memahaminya. Urutan ayat dalam Pasal 20A menggambarkan hal demikian dimulai dengan Ayat (1) yang menyebutkan fungsi DPR, kemudian diikuti oleh Ayat (2) yang dengan jelas pula menyatakan “untuk melaksanakan fungsinya” DPR mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Hak Anggota DPR yang disebut pada Ayat (3) yaitu hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat serta hak imunitas tentu dalam kaitan dengan Ayat (1) demikian membaca pasal yang benar menurut ajaran hukum. Seluruh uraian tersebut bukanlah hasil sebuah reka-reka karena secara kasat mata, tegas, lugas, dan jelas terdapat dalam UUD 1945. Persoalan berikutnya adalah apakah hak konstitusional Anggota DPR yang tersurat secara ekplisit di dalam UUD 1945 harus dijaga agar tidak dilanggar. Apabila maksud dari pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 adalah menegakkan konstitusi, maka jelas bahwa hak tersebut termasuk hak yang harus ditegakkan. Aturan yang diperlukan adalah tentang tata cara penegakannya atau dikenal dengan hukum acara. Hukum acara yang disebut sebagai hukum formil harus mengacu kepada hukum materiil, oleh karenanya hukum acara terkait dan terikat hukum materiil. Konstitusi yang merupakan hukum materiil telah memberikan hak konstitusional kepada Anggota DPR yang terhadap hak tersebut, sebagaimana hak-hak konstitusional lain, berpotensi untuk dilanggar. Hukum acara harus memberi jalan agar terhadap subjek yang dilanggar hak 104 konstitusionalnya dapat mempertahankan haknya dengan tata cara yang ditentukan. Pasal 51 UU MK yang menentukan sekaligus membatasi pihak-pihak yang dapat mengajukan permohonan pengujian undang-undang harus merujuk kepada hukum materiil yaitu UUD 1945 untuk menentukan pihak-pihak yang dapat mengajukan permohonan pengujian. Apabila subjek hukum tertentu diberi hak oleh konstitusi, maka hukum acara UU MK harus memberi peluang kepada subjek tersebut untuk dapat mengajukan gugatan. Di dalam Pasal 51 Ayat (1) huruf b UU MK disebutkan bahwa kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia ditetapkan sebagai pihak yang dapat menjadi Pemohon. Penetapan yang demikian tidaklah tanpa dasar atau dilakukan tanpa pertimbangan sama sekali justru hal itu ditetapkan karena di dalam UUD 1945 dijamin hak masyarakat hukum adat sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 18B Ayat (2). Susunan kata-kata dalam kalimatnya, UUD 1945 diulangi lagi oleh Pasal 51 Ayat (1) huruf b UU MK. Penetapan bahwa lembaga negara dapat sebagai pihak Pemohon oleh UU MK disebabkan hukum materiil UUD 1945 di dalamnya mengatur kewenangan lembaga negara, demikian halnya badan hukum publik dan privat yang oleh Mahkamah Konstitusi melalui putusan-putusannya telah digunakan untuk memberi legal standing kepada Lembaga Swadaya Masyarakat sebagai badan hukum privat. Kepada Anggota DPR yang jelas-jelas disebut mempunyai hak konstitusional tidak sebagaimana halnya hak Lembaga Swadaya Masyarakat, seharusnya hukum acara juga memberi hak untuk menjadi Pemohon sebagaimana masyarakat hukum adat tersebut di atas. Apabila kemudian ternyata hukum acara tidak memberikan hak kepada Anggota DPR, maka jelas ada kesalahan dalam penyusunan hukum acara karena tidak mengacu kepada UUD 1945 sebagai hukum materiil dan terhadap undang-undang yang demikian dapat diajukan judicial review. Di dalam penentukan kualifikasi Anggota DPR untuk dapat mengajukan permohonan, di antara empat kualifikasi yang disebutkan dalam Pasal 51 Ayat (1) UU MK yang paling tepat adalah diberi kualifikasi sebagai perorangan warga negara Indonesia, karena jelas Anggota DPR tidak termasuk dalam badan hukum privat atau publik, masyarakat hukum adat, atau lembaga negara. Mahkamah untuk memberikan legal standing kepada perorangan dalam putusan-putusannya sebenarnya telah 105 menerapkan dua kriteria tambahan setelah Pemohon memenuhi kualifikasi sebagai perorangan warga negara Indonesia. Pertama adalah dalam kedudukan atau kapasitas apa perorangan tersebut mengajukan permohonan. Seorang dokter yang dia adalah warga negara Indonesia dalam kapasitasnya sebagai dokter oleh Mahkamah diberi legal standing untuk mengajuan pengujian Undang-Undang Praktik Kedokteran karena undang-undang tersebut memberikan kewajiban, larangan serta hak kepada dokter. Sedangkan seorang pasien yang sama-sama juga warga negara Indonesia ditolak legal standing-nya oleh MK karena ia tidak berkapasitas sebagai dokter (Vide Putusan Perkara Nomor 4/PUU-V/2007). Seorang Anggota DPR adalah memenuhi syarat sebagai perorangan warga negara Indonesia dan untuk memberikan legal standing seharusnya dikaitkan kapasitas apa ia mengajukan uji undang-undang a quo dan jawabnya adalah sebagai Anggota DPR karena yang dipersoalkan hak yang terkait hak Anggota DPR. Legal standing seharusnya diberikan kepada Anggota DPR karena UUD 1945 telah memberikan hak konstitusional dan hal tersebut sejajar dengan logika ketika Mahkamah membedakan status antara dokter dan pasien dalam pemberian legal standing untuk pengujian Undang-Undang Praktik Kedokteran. Setelah dapat ditetapkan kapasitas Pemohon yang berkait dengan hak konstitusional yang dimiliki, kemudian yang kedua, Mahkamah mempertimbangkan apakah Pemohon tersebut dapat mendalilkan, yang cukup berupa sebuah anggapan saja, bahwa hak konstitusionalnya secara potensial dilanggar, dalam pengertian tidak perlu dibuktikan dahulu apakah memang benar-benar pemohon dirugikan karena hal tersebut menjadi bagian dari pemeriksaan Pokok Permohonan. Pasal 11 UUD 1945 menyebutkan perlunya persetujuan DPR apabila Presiden menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain. Maksud dari Pasal 11 UUD 1945 ini tentunya agar Presiden tidak semaunya sendiri untuk menyatakan perang dan sebagainya, artinya Presiden perlu diawasi oleh DPR dalam menggunakan kewenangan yang ditujukan ke luar. UUD 1945 tidak menentukan apakah pernyataan perang harus dalam bentuk undang-undang karena adanya syarat persetujuan DPR. Persetujuan DPR dalam Pasal 11 UUD 1945 adalah merupakan hak pengawasan atau kontrol dari DPR yang berbeda dengan hak legislasi yang memang menjadi hak DPR dalam pembuatan suatu undang-undang. Presiden mewakili negara untuk urusan yang ditujukan kepada pihak keluar, hanya saja dalam menggunakan kewenangan tersebut perlu 106 pengawasan DPR yaitu dengan cara pemberian persetujuan. Hal demikian adalah berbeda dengan posisi Presiden pada saat membuat undang-undang, karena hak untuk membuat UU ada pada DPR sebagaimana dinyatakan oleh Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945. Pasal 11 UUD 1945 memberikan kewenangan kepada Presiden dengan kontrol atau pengawasan DPR. Pada pasal-pasal lain UUD 1945 juga diatur hak pengawasan DPR kepada Presiden yang sifatnya lebih lunak, yaitu berupa hak untuk memberikan pertimbangan, bukan persetujuan, apabila Presiden mengangkat duta dan menerima penempatan duta negara lain [Pasal 13 Ayat (2) dan (3) UUD 1945], dan dalam pemberian amnesti dan abolisi [Pasal 14 Ayat (2) UUD 1945]. Hubungan antara hak pengawasan yang dimiliki oleh DPR dan adanya hak menyampaikan pendapat yang merupakan hak Anggota DPR sebagai dasar dimungkinkannya DPR untuk melaksanakan hak pengawasannya serta diperlukannya persetujuan DPR, yang pada hakikatnya merupakan hak pengawasan yang ditujukan kepada Presiden dalam hal menggunakan kewenangannya untuk menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain sebagaimana diatur dalam Pasal 11 UUD 1945, cukup memberikan dasar secara prima facie bahwa DPR mempunyai legal standing. Hal demikian terlepas dari isu hukum dalam kasus a quo yang belum sampai diperiksa. Isu hukum tersebut adalah: • Apakah hak pengawasan Anggota DPR melalui hak berpendapat yang berujung kepada pemberian persetujuan kepada Presiden sebagaimana dimaksud oleh Pasal 11 Ayat (2) UUD 1945 telah dihilangkan oleh Pasal 11 UU Migas, atau • Apakah hak pengawasan Anggota DPR melalui hak penyampaian pendapat yang berujung kepada persetujuan DPR dalam pemberian hak Kuasa Pertambangan sebagaimana disyaratkan oleh Undang-Undang Pertambangan tidak memberikan dasar konstitusional pula dalam penerbitan Kontrak Kerja Sama sebagaimana dimaksud Pasal 11 UU Migas, karena baik UU Migas dan Undang-Undang Pertambangan mempunyai dasar pada pasal yang sama yaitu Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945 yang memberikan hak penguasaan negara atas bumi, air, dan kekayaan alam yang terkadung di dalamnya. Dengan uraian sebagaimana tersebut di atas seharusnya Mahkamah memberikan legal standing kepada Anggota DPR karena memenuhi syarat sebagai perorangan 107 warga negara Indonesia yang berkapasitas sebagai Anggota DPR. Apabila terhadap Anggota DPR tidak diberi legal standing dalam kualifikasi perorangan warga negara Indonesia, maka dapat disimpulkan bahwa penafsiran MK terhad