Sengketa Kewenangan Lembaga Negara antara Presiden Republik Indonesia dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap Putusan Mahkamah ini, Hakim Konstitusi Harjono, Hakim Konstitusi Maria Farida Indrati, Hakim Konstitusi Achmad Sodiki, dan Hakim Konstitusi Ahmad Fadlil Sumadi memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion), sebagai berikut: 1. Pendapat berbeda Hakim Konstitusi Harjono dan Hakim Konstitusi Maria Farida Indrati: Kewenangan Mahkamah [6.1] Menimbang bahwa Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 menyatakan, “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang 175 Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum”. Kewenangan Mahkamah Konstitusi tersebut dimuat kembali dalam Pasal 10 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Bahwa untuk adanya sengketa lembaga negara, Mahkamah telah menetapkan syarat-syarat bahwa yang bersengketa (subjectum litis) haruslah lembaga negara yang diatur oleh UUD 1945, dan bahwa kewenangan yang disengketakan (objectum litis) adalah kewenangan yang diberikan oleh UUD 1945. Dalam perkara a quo Presiden (Pemohon) mendalilkan telah bersengketa dengan DPR (Termohon I) dan BPK (Termohon II), oleh karenanya secara prima facie Mahkamah berwenang untuk mengadili. Kedudukan Hukum (Legal Standing) [6.2] Menimbang bahwa dalam perkara a quo Pemohon mengajukan sengketa lembaga negara yaitu dalam perkara yang telah didaftar pada Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi dan diregister dengan Nomor 2/SKLN-X/2012. Pemohon (Presiden) adalah lembaga negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24C UUD 1945 karena UUD 1945 telah memberi kewenangan kepada Presiden. Bahwa dalam perkara a quo Pemohon mendalilkan telah bersengketa dengan Termohon I dan Termohon II yang ditimbulkan oleh adanya maksud Pemohon untuk membeli secara langsung saham PT. Newmont Nusa Tenggara (PT. NNT) yang bergerak dalam usaha pertambangan di Nusa Tenggara Timur untuk melaksanakan isi klausula divestasi yang termuat dalam perjanjian antara PT. NNT dengan Pemerintah Indonsia tanpa harus mendapatkan persetujuan lebih dahulu dari Termohon I. Bahwa terhadap maksud Pemohon tersebut, Termohon I berkeberatan dengan alasan bahwa Pemohon harus mendapatkan persetujuan lebih dahulu dari Termohon I untuk dapat membeli saham PT. NNT. Termohon I telah meminta pendapat Termohon II dan menurut Termohon II memang seharusnya Pemohon harus mendapatkan persetujuan lebih dahulu dari Termohon I untuk dapat 176 membeli saham PT. NNT. Bahwa antara Pemohon di satu pihak dan Termohon I serta Termohon II di pihak lain tetap tidak terdapat kesatuan pendapat, sehingga Pemohon mengajukan hal tersebut sebagai sengketa kewenangan lembaga negara. UUD 1945 mengenal lembaga negara DPR dan BPK, serta kedua lembaga negara tersebut diberi wewenang oleh UUD 1945. Berdasarkan hal tersebut, Mahkamah berpendapat bahwa baik Pemohon dan Termohon I adalah lembaga negara oleh karenanya secara prima facie memenuhi persyaratan legal standing. Pendapat Mahkamah [6.3] Menimbang bahwa pokok masalah yang menimbulkan sengketa dalam perkara a quo adalah apakah Pemohon harus mendapatkan persetujuan lebih dahulu dari Termohon I untuk membeli saham PT. NNT dalam rangka pelaksanaan divestasi sebagaimana telah tercantum dalam Pasal 24 ayat (3) Contract of Work between The Government of The Republic of Indonesia and PT Newmont Nusa Tenggara, bertanggal 2 Desember 1986. Bahwa Pemohon dengan dasar alasan sebagaimana telah didalilkan dalam permohonannya berpendapat pembelian saham PT. NNT tersebut tidak memerlukan persetujuan Termohon I sebagaimana pendapat Termohon I yang diperkuat oleh pendapat Termohon II. Bahwa terhadap hal tersebut kami berpendapat sengketa a quo haruslah diputus oleh Mahkamah berdasarkan UUD 1945, karena memang maksud Pasal 24C UUD 1945 memberikan kewenangan kepada Mahkamah untuk memutus sengketa konstitusional, yaitu sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang- Undang Dasar, hal demikian sesuai dengan fungsi Mahkamah untuk menegakkan Undang-Undang Dasar. Bahwa untuk menentukan kewenangan yang diberikan oleh UUD 1945 kepada lembaga negara Mahkamah tidak hanya melihat kewenangan, yang secara expressis verbis ditulis dalam pasal UUD 1945 saja tetapi harus melihat lebih luas lagi termasuk mempertimbangkan sistem pemerintahan yang dibangun dalam ketentuan UUD 1945. Hal demikian sangat perlu dilakukan mengingat UUD adalah merupakan sebuah kesisteman dan UUD tidak mungkin secara lengkap mengatur seluruh segi kehidupan kenegaraan. Dalam hubungannya dengan kewenangan Presiden dalam sistem presidensial yang diatur oleh konstitusi, Michael. A. 177 Genovese dan Robert J. Spitzer dalam buku The Presidency and The Constitution, Cases and Controversies, halaman 8 menyatakan, "The formal powers of the president are derived essentially from the Constitution. Those powers extend, however, beyond the strictly legalistic or specifically granted powers that find their source in the literal reading of the words of the Constitution. Additionally, presidents may have: Enumerated powers : Those that the Constitution expressly grants, Implied powers : Those that may be inferred from power expressly granted, Resulting powers : Those that result when several enumerated powers are added together, Inherent powers : Those powers in the field of external affairs that the Supreme Court has declared do not depend on constitutional grants but grow out of the existence of a National government”. Uraian mengenai kewenangan Presiden dalam sistem presidensial tersebut dapat digunakan sebagai perbandingan, mengingat Indonesia memiliki kemiripan sistem dengan sistem ketatanegaraan Amerika Serikat, yaitu konstitusi adalah hukum yang tertinggi dari negara; dan keduanya menganut sistem pemerintahan presidensial, serta dikenalnya pranata pengujian Undang-Undang terhadap UUD (judicial review). Khusus mengenai inherent power, tentunya tidak dapat dipersamakan karena Amerika Serikat adalah negara federal sedangkan Indonesia adalah negara kesatuan. Dengan demikian untuk menetapkan suatu kewenangan lembaga negara, Mahkamah tidak cukup hanya melihat apa yang tersurat dalam UUD 1945 saja. Hal demikian sesuai dengan makna bahwa Mahkamah juga harus menafsirkan UUD 1945. [6.4] Menimbang bahwa kekuasaan pemerintahan selalu mempunyai kewenangan yang lebih luas daripada kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudisial. Hal demikian disebabkan karakteristik dari kekuasaan pemerintahan yang berbeda dengan kekuasaan lainnya, karena kekuasaan pemerintahan atau kekuasaan eksekutif berhadapan secara langsung dengan urusan negara sehari-hari. Kekuasaan legislatif pada intinya adalah kekuasaan untuk membuat Undang- Undang yang sifatnya umum, sedangkan kekuasaan pemerintahan berhubungan 178 dengan pelaksanaan Undang-Undang yang terjadi setiap saat. Demikian halnya kekuasaan yudisial yang hanya berkaitan dengan penegakan hukum apabila timbul perselisihan atau sengketa. Batas kekuasaan pemerintahan tidak pernah dapat dirumuskan secara rinci. Dalam teori klasik tentang batas kewenangan lembaga negara, dikenal apa yang disebut sebagai teori residu, yaitu kekuasaan pemerintahan negara atau kekuasaan eksekutif adalah seluruh kewenangan atau kekuasaan negara dikurangi kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudisial; [6.5] Menimbang bahwa yang menjadi objectum litis dalam perkara ini adalah kewenangan Pemohon, oleh karenanya kami perlu melihat kedudukan Pemohon dalam sistem pemerintahan menurut UUD 1945. Sistem pemerintahan UUD 1945 adalah sistem Presidensial, yang hal tersebut antara lain ditandai dengan adanya Pasal 4, Pasal 6A ayat (1), Pasal 7, Pasal 7A, Pasal 8, Pasal 10, Pasal 11, Pasal 12, Pasal 13, Pasal 14, Pasal 15, Pasal 22, dan Pasal 23 ayat (2) UUD 1945. Kedudukan seorang Presiden adalah sentral dalam sistem pemerintahan negara, hal mana berbeda dengan sistem parlementer yang tidak tersentral pada seseorang tetapi pada sekelompok orang yang membentuk mayoritas di parlemen. Dalam sistem presidensial, rakyat memang memilih seseorang untuk dipercaya menjadi Presiden sebagai kepala pemerintahan dan sekaligus sebagai kepala negara; sedangkan dalam sistem parlemen, yang dipilih adalah anggota parlemen, dan rakyat tidak memilih seseorang dengan maksud untuk menjadi perdana menteri atau kepala pemerintahan. Partai yang menang dalam pemilu atau gabungan partai yang memilih perdana menteri; [6.6] Menimbang bahwa meskipun hubungan antara lembaga negara tidak tersusun secara hierarkis, artinya lembaga negara yang satu membawahkan lembaga negara yang lain, namun posisi Presiden dalam UUD 1945 tetap sentral karena Presiden adalah Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan. Adanya ketentuan yang terdapat dalam Pasal 20A ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa DPR mempunyai fungsi pengawasan, tidaklah menempatkan Presiden subordinasi kepada DPR, tetapi merupakan mekanisme penyeimbang yang mana Presiden tetap menjadi pemegang tunggal kekuasaan pemerintahan berdasarkan UUD 1945. 179 Berdasarkan uraian tersebut di atas, maka dalam menentukan apakah sesuatu kewenangan menjadi kewenangan Presiden dengan berdasar sistem pemerintahan presidensial, Mahkamah seharusnya menafsirkan UUD 1945 tidak hanya dibatasi pada kewenangan-kewenangan yang enumerated saja tetapi juga kewenangan implied dan kewenangan resulting; [6.7] Menimbang bahwa pokok persoalan hukum yang menimbulkan sengketa kewenangan dalam perkara a quo adalah apakah Pemohon harus dengan persetujuan Termohon I untuk membeli saham PT. NNT sebagai realisasi dari klausula Perjanjian antara Pemerintah Indonesia dengan PT. NNT. Secara prima facie sengketa antara Pemohon dan Termohon I tersebut apabila didasarkan pada ketentuan UUD 1945 berkaitan dengan keuangan negara. UUD 1945 mengatur perihal keuangan negara pada Pasal 23 ayat (1) yang menyatakan, “Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud pengelolaan dari keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggungjawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Ketentuan yang termuat dalam Pasal 23 ayat (2) yang menetapkan bahwa rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh Presiden, adalah ketentuan yang memperkuat sistem pemerintahan presidensial dimana Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat. Seorang warga negara menjatuhkan pilihannya kepada seorang calon Presiden adalah karena visi dan program yang ditawarkan kepada rakyat. Jalan yang ditempuh oleh Presiden terpilih untuk merealisasi visi dan program yang ditawarkan kepada rakyat adalah dengan merencanakan program yang memerlukan biaya, yaitu dalam bentuk RUU APBN. Kalau rancangan APBN tidak diusulkan oleh Presiden, maka Presiden tidak dapat merealisasikan janjinya kepada rakyat, padahal kekuasaan pemerintahan berada di tangan Presiden. Meskipun pada akhirnya Rancangan UU harus disetujui DPR namun Presiden tetap mempunyai peran penting dan utama dalam penyusunan APBN. Hal demikian mendukung sistem presidensial. Kewenangan DPR dalam penyusunan APBN sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 23 ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945 adalah menyetujui atau menolak rancangan APBN; 180 [6.8] Menimbang bahwa ketentuan lain yang terdapat dalam UUD 1945 yang berkaitan dengan keuangan negara adalah Pasal 20A ayat (1) yang menyatakan, “Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan”. Ketentuan ini memang memerlukan penafsiran tentang apa yang sebenarnya dimaksud dengan fungsi legislasi. Kalau DPR mempunyai fungsi legislasi apakah yang dimaksud bahwa DPR mempunyai kewenangan lain di luar atau selain yang disebutkan oleh Pasal 20 UUD 1945, yang Pasal 20 ayat (1) menyebutkan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membuat undang-undang yang pelaksanaannya diatur oleh ayat (2) sampai dengan ayat (5). Memegang kekuasaan membuat Undang-Undang adalah kewenangan utama dari DPR dan cakupannya tentu lebih luas daripada pengertian mempunyai fungsi legislasi. Oleh karenanya tidak mungkin fungsi legislasi mempunyai cakupan yang lebih luas dibandingkan dengan pemegang kekuasan membuat Undang-Undang. Dengan demikian, pengertian fungsi legislasi tidak lain adalah sama dengan memegang kekuasaan membuat undang-undang. UUD 1945 tidak merumuskan apa yang disebut sebagai fungsi anggaran. Dengan dasar rasionalitas yang sama pada fungsi legislasi, karena UUD 1945 tidak merumuskan apa yang dimaksud dengan fungsi anggaran, maka tidak lain yang dimaksudkan adalah kewenangan yang diatur dalam Pasal 11 ayat (2) dan Pasal 23 UUD 1945. Kewenangan konstitusional enumeratif DPR, yaitu kewenangan yang diberikan oleh UUD 1945, adalah kewenangan yang terdapat dalam Pasal 11, Pasal 20A, dan Pasal 23 ayat (1) UUD 1945; [6.9] Menimbang bahwa dalam melaksanakan fungsi-fungsi tersebut, menurut UUD 1945 perlu diberikan hak kepada DPR namun hak tersebut harus diatur oleh UUD 1945, artinya tidak dapat diatur dalam peraturan perundang- undangan. Pasal 20A ayat (2) UUD 1945 menyatakan, “Dalam melaksanakan fungsinya, selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini (artinya sangat limitatif, yaitu UUD ini, bukan dalam perundang-undangan lain), Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat”. Ketentuan Pasal 20A ayat (2) ini memang bermaksud bahwa fungsi kewenangan dan hak DPR hanya berdasarkan UUD saja, tidak berdasar pada sumber lain. Pasal 20A ayat (4) UUD 1945 yang berbunyi, “Ketentuan lebih lanjut tentang hak Dewan Perwakilan Rakyat dan hak anggota Dewan Perwakilan Rakyat diatur dalam undang-undang”, tidaklah bermaksud 181 untuk menciptakan hak baru DPR atau anggota DPR dalam Undang-Undang tetapi menambahkan, dalam bentuk Undang-Undang, pengaturan hak-hak yang diberikan oleh UUD 1945. Hal demikian memang menjadi fungsi UUD 1945 yang tertulis sebagai hukum tertinggi negara dalam mengatur hubungan lembaga negara. [6.10] Menimbang bahwa pada dasarnya APBN terdiri atas pos penerimaan negara dan pengeluaran negara. Dalam perkara a quo, yang relevan untuk dibahas adalah pos pengeluaran negara. Pengeluaran negara rutin menjadi suatu kebutuhan untuk dianggarkan dalam APBN. Jika tidak dianggarkan maka fungsi pemerintahan tidak dapat berjalan karena tidak mendapatkan pembiayaan. Pengeluaran yang secara konstitusional menjadi kewajiban negara harus dianggarkan, karena apabila tidak dianggarkan maka negara tidak dapat melaksanaan kewaj