Pengujian Materill Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2023 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2022 tentang Ibu Kota Negara

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah a quo, terdapat pendapat berbeda (dissenting opinion) dari 3 (tiga) Hakim Konstitusi, yaitu Hakim Konstitusi Anwar Usman, Hakim Konstitusi Daniel Yusmic P. Foekh, dan Hakim Konstitusi Arsul Sani, yang menyatakan sebagai berikut: [6.1] Menimbang bahwa sehubungan dengan putusan Mahkamah Konstitusi dalam perkara a quo, Mahkamah mengabulkan permohonan untuk sebagian. Terhadap hal tersebut, kami hakim konstitusi Anwar Usman, Daniel Yusmic P. Foekh, dan Arsul Sani, memiliki pendapat hukum berbeda (dissenting opinion) dari mayoritas hakim konstitusi dengan alasan-alasan sebagai berikut: 1. Bahwa permohonan yang diajukan pada pokoknya menyangkut pengujian norma Pasal 16A ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2023 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 3 Tahun 2022 tentang Ibu Kota Negara (selanjutnya disebut UU 21/2023) terhadap Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI Tahun 1945). Adapun norma yang dimohonkan pengujian berbunyi sebagai berikut: Pasal 16 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UU 21/2023 (1) Dalam hal HAT yang diperjanjikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 16 ayat (7) dalam bentuk hak guna usaha, diberikan untuk jangka waktu paling lama 95 (sembilan puluh lima) tahun melalui 1 (satu) siklus pertama dan 320 dapat dilakukan pemberian kembali untuk 1 (satu) siklus kedua dengan jangka waktu paling lama 95 (sembilan puluh lima) tahun berdasarkan kriteria dan tahapan evaluasi. (2) Dalam hal HAT yang diperjanjikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 16 ayat (7) dalam bentuk hak guna bangunan, diberikan untuk jangka waktu paling Iama 80 (delapan puluh) tahun melalui 1 (satu) siklus pertama dan dapat dilakukan pemberian kembali melalui 1 (satu) siklus kedua dengan jangka waktu paling lama 80 (delapan puluh) tahun berdasarkan kriteria dan tahapan evaluasi. (3) Dalam hal HAT yang diperjanjikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 16 ayat (7) dalam bentuk hak pakai, diberikan untuk jangka waktu paling lama 80 (delapan puluh) tahun melalui 1 (satu) siklus pertama dan dapat dilakukan pemberian kembali melalui 1 (satu) siklus kedua dengan jangka waktu paling lama 80 (delapan puluh) tahun berdasarkan kriteria dan tahapan evaluasi. Para Pemohon pada pokoknya mendalilkan jangka waktu penggunanaan Hak Atas Tanah (HAT) untuk Ibu Kota Nusantara (IKN) yang diatur dalam Pasal 16A ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) UU 21/2023 terlalu lama, bahkan melebihi batasan waktu yang telah ditetapkan oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Роkok Agraria (selanjutnya disebut UUPA, sehingga seharusnya disesuaikan dengan UUPA. Selanjutnya, petitum para Pemohon meminta Mahkamah agar menyatakan Pasal 16A ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UU 21/2023 bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 atau setidaknya dinyatakan inkonstitusional secara bersyarat (conditionally unconstitutional) dengan menetapkan pembatasan jangka waktu pemberian HAT, yakni Hak Guna Usaha diberikan untuk jangka waktu paling lama 25 (dua puluh lima) tahun dan dapat diperpanjang dalam jangka waktu paling lama 25 (dua puluh lima) tahun; Hak Guna Bangunan diberikan untuk jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) tahun dan dapat diperpanjang untuk jangka waktu paling lama 20 (dua puluh) tahun; serta Hak Pakai diberikan untuk jangka waktu paling lama 25 (dua puluh lima) tahun dan dapat diperpanjang untuk jangka waktu paling lama 25 (dua puluh lima) tahun. 2. Bahwa sebelum mengemukakan pendapat berbeda terkait dengan pokok permohonan, kami juga tidak sependapat dengan pertimbangan hukum 321 mayoritas hakim konstitusi terkait kedudukan hukum (legal standing) para Pemohon. Menurut kami, benar Pemohon I merupakan warga asli suku Dayak dan juga merupakan Ketua Adat Dayak Provinsi Kalimantan Barat yang diangkat berdasarkan Surat Keputusan Dewan Adat Dayak Provinsi Kalimantan Barat Nomor 006/SK/DAD-KB/VI/2024 [vide Bukti P-02], namun Pemohon I tidak dapat menunjukkan adanya kerugian konstitusional yang bersifat spesifik dan aktual atau setidak-tidaknya potensial akan terjadi yang disebabkan oleh pemberlakuan norma a quo terhadap dirinya secara pribadi. Uraian penjelasan kedudukan hukum Pemohon I lebih bersifat umum dan berorientasi pada perlindungan kepentingan masyarakat adat secara kolektif, sehingga Pemohon I tidak memiliki kedudukan hukum. Sementara Pemohon II yang memiliki hak milik atas tanah seluas 2.570 m2 secara terpaksa menerima ganti kerugian yang tidak sesuai harapan dan diberikan hak pakai dalam jangka waktu 10 tahun dengan luas 8.125 m2 adalah pihak yang secara langsung terdampak dengan pemberlakuan norma a quo, khususnya dalam hal perpanjangan, pembaruan, atau pengambilalihan hak atas tanah untuk kepentingan investasi di wilayah IKN. Oleh karena Pemohon II dirugikan hak konstitusionalnya akibat penerapan norma Pasal 16A ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) UU 21/2023, maka kami berpendapat bahwa Pemohon II (selanjutnya disebut sebagai Pemohon) memiliki kedudukan hukum dalam mengajukan permohonan a quo. 3. Bahwa berkenaan dengan pokok permohonan mengenai pengujian konstitusionalitas Pasal 16A ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UU 21/2023, kami mempertimbangkan hal-hal sebagai berikut: A. UUPA Tidak Menutup Pembaruan Hak Atas Tanah Setelah Jangka Waktu Habis Ketentuan UUPA telah meletakkan dasar-dasar penyusunan hukum agraria nasional, yang pada dasarnya telah menetapkan hak-hak atas tanah yang meliputi, hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, hak sewa, hak membuka tanah, hak memungut hasil hutan, dan hak-hak lain yang ditetapkan dengan undang-undang [vide Pasal 16 ayat (1) UUPA]. Dari berbagai macam hak tersebut, hak milik merupakan hak yang terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah dan tidak secara spesifik memiliki jangka waktu atas hak. Karakter ini yang membedakan hak milik dengan hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, dan hak-hak lainnya. 322 Dalam konteks hak guna usaha (HGU), hak guna bangunan (HGB), dan hak pakai, UUPA memberi rujukan mengenai jangka waktu terhadap ketiga hak tersebut. HGU diberikan untuk waktu paling lama 25 tahun dan bagi perusahaan dengan kebutuhan tertentu dapat diberikan untuk waktu paling lama 35 tahun, yang kemudian hak tersebut dapat diperpanjang untuk waktu paling lama 25 tahun [vide Pasal 29 UUPA]. Sementara HGB diberikan untuk waktu paling lama 30 tahun dan dapat diperpanjang dengan waktu paling lama 20 tahun [vide Pasal 35 ayat (1) dan ayat (2) UUPA]. Adapun hak pakai dapat diberikan selama jangka waktu yang tertentu atau selama tanahnya dipergunakan untuk keperluan yang tertentu, baik dengan cuma-cuma, dengan pembayaran atau pemberian jasa berupa apapun [vide Pasal 41 ayat (2) UUPA]. Dalam praktik selama ini, meskipun pemberian HGU, HGB dan Hak Pakai mengacu pada jangka waktu tertentu sebagaimana diatur dalam UUPA, termasuk pemberian jangka waktu perpanjangan masing-masing hak. Akan tetapi apabila jangka waktu hak atas tanah tersebut, termasuk jangka waktu perpanjangan yang disebutkan dalam UUPA telah berakhir, maka dimungkinkan pemberian kembali hak atas tanah tersebut oleh Pemerintah qq. Menteri Agraria dan Tata Ruang (ATR) /Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) berdasarkan hasil penelitian oleh kepala kantor pertanahan ketika hak atas tanah akan berakhir untuk satu siklus. Pemberian kembali hak atas tanah yang jangka waktunya (termasuk perpanjangannya) telah habis tersebut dilakukan melalui prosedur pembaruan hak. Hak tersebut misalnya dapat dilihat pada pemberian kembali hak atas tanah kepada perusahaan perkebunan di wilayah Sumatera bagian utara yang telah ada sejak Indonesia belum merdeka. Hal demikian memang tidak diatur secara terperinci dalam UUPA, namun diatur kemungkinannya dalam Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 (PP 18/2021) dan lebih lanjut diatur dalam Peraturan Menteri ATR/Kepala BPN Nomor 18 Tahun 2021 (Permen ATR/BPN 18/2021). Tanpa bermaksud menilai legalitas PP 18/2021 dan Permen ATR/BPN 18/2021 tersebut, kami berpendapat bahwa rezim hukum pertanahan di bawah UUPA yang selama ini diberlakukan adalah tidak “secara kaku” membatasi jangka waktu pemberian hak atas tanah tertentu hanya sebatas jangka waktu (pemberian dan perpanjangannya) yang ditetapkan dalam UUPA. Dalam konteks UUPA, menurut kami, hal yang ditekankan adalah apakah pemberian hak atas tanah, 323 termasuk dalam kerangka perpanjangan atau pembaruan hak, fungsi sosial hak atas tanah sebagaimana disebutkan dalam Pasa 6 UUPA tetap melekat atau tidak. PP 18/2021 dan Permen ATR/BPN 18/2021 menterjemahkan prinsip fungsi sosial hak atas tanah ini, terutama dalam kerangka perpanjangan atau pembaruan hak, melalui proses evaluasi yang dilakukan sebelum keputusan perpanjangan atau pembaruan hak diberikan. Prinsip demikian melalui proses evaluasi atas pemanfaatan hak atas tanah yang telah diberikan juga terdapat dalam UU 21/2023. B. Asas Lex Specialis dan Kekhususan Otorita IKN Seiring dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2022 tentang Ibu Kota Negara (selanjutnya disebut UU 3/2022) yang kemudian diubah dengan UU 21/2023, telah dibentuk Otorita Ibu Kota Nusantara (Otorita IKN) sebagai lembaga setingkat kementerian yang bertanggung jawab pada kegiatan persiapan, pembangunan, dan pemindahan ibu kota negara, serta penyelenggaraan pemerintahan daerah khusus. Otorita IKN merupakan representasi negara khusus untuk wilayah Ibu Kota Nusantara. Kekhususan lembaga ini dapat dilihat dari struktur organisasi, hubungan dengan pemerintah pusat, dan kewenangan. Dari aspek organisasi, Otorita IKN dipimpin oleh Kepala dan Wakil Kepala Otorita yang ditunjuk, diangkat, dan diberhentikan oleh Presiden setelah berkonsultasi dengan DPR [vide Pasal 9 ayat (1)]. Dari aspek hubungan dengan pemerintah pusat, Otorita IKN merupakan satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan Kepala Otorita IKN memiliki kedudukan setingkat menteri. Sementara dari aspek kewenangan, Otorita IKN memiliki kewenangan khusus dalam pemberian izin investasi, kemudahan berusaha, serta pemberian fasilitas khusus kepada pihak yang mendukung pembiayaan dalam rangka kegiatan persiapan, pembangunan, dan pemindahan ibu kota negara [vide Pasal 12]. Selain itu, Otorita IKN juga diberi kewenangan mengatur penguasaan tanah [Pasal 16], hak prioritas pembelian tanah [Pasal 17], pengelolaan lingkungan hidup [vide Pasal 18], penanggulangan bencana [Pasal 19], pemungutan pajak dan/atau pungutan khusus [Pasal 24 ayat (1)], dan lain sebagainya. Dalam konteks pertanahan, Otorita IKN diberi kewenangan mengikatkan diri dengan setiap individu atau badan hukum melalui perjanjian hak atas tanah di wilayah IKN, serta diberi wewenang untuk memberikan jaminan perpanjangan 324 dan pembaruan hak atas tanah di atas hak pengelolaan sesuai dengan persyaratan yang termuat dalam perjanjian [vide Pasal 16 ayat (7) dan ayat (8) UU 3/2022]. Berdasarkan ketentuan norma a quo yang dimohonkan pengujian, pemberian hak dilakukan dalam 2 (dua) siklus dengan jangka waktu untuk masing-masing siklus adalah 95 tahun dalam bentuk HGU, 80 tahun dalam bentuk HGB, dan 80 tahun dalam bentuk Hak Pakai berdasarkan kriteria dan tahapan evaluasi. Terkait hal ini, pemberian hak atas tanah pada setiap siklus harus dilakukan melalui 3 (tiga) tahapan, yaitu pemberian hak, perpanjangan hak, dan pembaruan hak. Tahap pemberian hak paling lama 35 tahun bagi HGU serta 30 tahun bagi HGB dan Hak Pakai, tahap perpanjangan paling lama 25 tahun bagi HGU serta 20 tahun bagi HGB dan Hak Pakai, dan tahap pembaruan paling lama 35 tahun bagi HGU serta 30 tahun bagi HGB dan Hak Pakai [vide Penjelasan Pasal 16A ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UU 21/2023]. Berkenaan dengan kewenangan Otorita IKN untuk mengikatkan diri dalam perjanjian hak atas tanah yang kemudian jangka waktunya diatur dalam Pasal 16A UU 21/2023 beserta tahapan-tahapan pemberian hak atas tanah dalam Penjelasan Pasal 16A UU 21/2023, hal penting yang tidak bisa diabaikan mengenai hak atas tanah yang diperjanjikan oleh Otorita IKN kepada pihak lain adalah adanya tahapan-tahapan pemberian hak atas tanah di mana harus ada evaluasi sebelum tahapan berikutnya yang memperpanjang hak atas tanah dalam satu siklus dapat diberikan. Pasal 16A ayat (5) UU 21/2023 telah menetapkan 5 (lima) kriteria evaluasi untuk tahapan perpanjangan dimaksud, yakni: a. Tanah masih diusahakan dan dimanfaatkan dengan baik sesuai dengan keadaan, sifat, dan tujuan pemberian hak; b. Pemegang hak masih memenuhi syarat sebagai pemegang hak; c. Syarat pemberian hak dipenuhi dengan baik oleh pemegang hak; d. Pemanfaatan tanah masih sesuai dengan rencana tata ruang; e. Tanah tidak terindikasi telantar. Apa yang ditetapkan dalam Pasal 16A a quo dan Penjelasannya, menurut kami, merupakan bagian dari perwujudan prinsip fungsi sosial hak atas tanah yang diamanahkan oleh Pasal 6 UUPA. Sehingga, pengaturan dalam Pasal 16A UU 21/2023 dan penjelasannya tidak menyimpang dari semangat konstitusi vide Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 maupun UUPA sebagaimana dalil permohonan para Pemohon. 325 Dengan membaca dan memahami secara sistematis keseluruhan ketentuan UUPA dan UU 3/2022 juncto UU 21/2023 dan penjelasannya dan tidak terpaku pada ketentuan pasal tentang lamanya jangka waktu pemberian hak atas tanah dalam satu siklus an sich, kami berpendapat bahwa pemberian hak atas tanah di wilayah IKN dengan jangka waktu yang ditentukan dalam UU 21/2023 merupakan upaya menjamin kepastian hukum, kemudahan berusaha, dan optimalisasi investasi, serta mendukung pembangunan IKN tanpa meninggalkan prinsip fungsi sosial hak atas tanah vide Pasal 6 UUPA serta kontrol atau pengawasan negara melalui pengaturan evaluasi dalam tahapan (selanjutnya) untuk pemberian hak atas tanah di wilayah IKN. Lebih dari itu, pemahaman sistematis secara menyeluruh ini perlu juga diperluas dengan membaca peraturan tentang penanaman modal (baik dalam kerangka penanaman modal asing maupun penanaman modal dalam negeri) yang atas dasar persetujuan/izin penanaman modal yang bersangkutan, kemudian diberikan hak atas tanah berdasarkan permohonan investor/penanam modal, termasuk hak atas tanah di IKN. Instrumen pengaturan yang terdapat dalam peraturan penanaman modal, khususnya Peraturan Badan Kordinasi Penanaman Modal Nomor 6 Tahun 2020 tentang Pedoman Dan Tata Cara Pengendalian Pelaksanaan Penanaman Modal, yang membuka ruang bagi pemerintah untuk melakukan evaluasi terhadap persetujuan penanaman modal yang telah diberikan/dikeluarkan kepada investor/penanam modal. Tanpa bermaksud menilai legalitas regulasi di bidang penanaman modal tersebut di atas, menurut kami, dalam kerangka regulasi yang ada, evaluasi terhadap investasi dan juga terhadap pem