Pengujian Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah tersebut di atas, seorang Hakim Konstitusi mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinion), yaitu Hakim Konstitusi I Dewa Gede Palguna, sebagai berikut: Isu konstitusional dari permohonan a quo adalah bahwa Pemohon bukanlah mempersoalkan konstitusionalitas keberadaan Pengadilan HAM ad hoc, sebagaimana dinyatakan dalam permohonannya (vide Permohonan h. 9) dan berulang-ulang ditegaskan dalam persidangan, melainkan cara atau mekanisme pembentukan pengadilan itu yang menurut Pemohon bertentangan dengan UUD 1945, dengan alasan-alasan yang pada pokoknya sebagai berikut: 1) Bahwa, dalam ketentuan UU Pengadilan HAM, in casu Pasal 43 ayat (2) dan Penjelasan Pasal 43 ayat (2), DPR sebagai lembaga legislatif telah melakukan intervensi terhadap criminal justice system. 96 2) Bahwa pembentukan Pengadilan HAM ad hoc tidak dapat dilakukan dengan Keputusan Presiden karena hal itu bertentangan dengan Pasal 24A ayat (5) UUD 1945. Dalam memahami ketentuan Pasal 43 ayat (2) dan Penjelasan Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM, yang dimohonkan pengujian dalam permohonan ini, tidak dapat dilepaskan konteksnya dari keseluruhan ketentuan dalam Pasal 43 UU Pengadilan HAM yang berada dalam BAB VIII (PENGADILAN HAM AD HOC). Bab ini hanya terdiri atas dua pasal, yaitu Pasal 43 dan Pasal 44. Pasal 43 UU Pengadilan HAM selengkapnya berbunyi sebagai berikut: (1) Pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi sebelum diundangkannya Undang-undang ini, diperiksa dan diputus oleh Pengadilan HAM ad hoc. (2) Pengadilan HAM ad hoc sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dibentuk atas usul Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia berdasarkan peristiwa tertentu dengan Keputusan Presiden. (3) Pengadilan HAM ad hoc sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) berada di lingkungan Peradilan Umum. Sementara itu, Penjelasan Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM berbunyi, “Dalam hal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia mengusulkan dibentuknya Pengadilan HAM ad hoc, Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia mendasarkan pada dugaan telah terjadinya pelanggaran hak asasi manusia yang berat pada locus dan tempus delicti tertentu yang terjadi sebelum diundangkannya Undang-undang ini”. Selanjutnya, sebelum menjawab persoalan konstitusional-tidaknya Pasal 43 ayat (2) dan Penjelasan Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM, terlebih dahulu perlu dipahami bahwa substansi persoalan yang diatur dalam Bab VIII (Pasal 43 dan Pasal 44) UU Pengadilan HAM adalah persoalan keadilan transisional (transitional justice). Penyelesaian persoalan transitional justice tersebut menjadi pertanyaan karena Pengadilan Hak Asasi Manusia, yang dibentuk berdasarkan UU Pengadilan HAM, hanyalah berlaku terhadap pelaku pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi setelah diundangkannya undang-undang a quo, sehingga timbul pertanyaan: bagaimanakah dengan pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi sebelum diberlakukan/diundangkannya UU 97 Pengadilan HAM, apakah akan dibiarkan demikian saja? Di sinilah timbul persoalan transitional justice yaitu yang secara umum dalam kasus a quo dapat diberi pengertian sebagai upaya untuk memberikan penyelesaian yang adil baik kepada korban maupun pelaku pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi di masa lampau. Persoalan demikian acapkali terjadi di negara-negara yang mengalami pergantian rezim dari rezim otoriter ke rezim yang demokratis, seperti halnya yang terjadi di Indonesia. Dalam menyelesaikan persoalan transitional justice, negara-negara pada umumnya akan menempuh dua alternatif, yaitu melalui pembentukan pengadilan hak asasi manusia ad hoc atau melalui komisi kebenaran dan rekonsiliasi, yang satu sama lain sifatnya substitutif. Secara umum, dasar pemikiran yang melandasi pilihan-pilihan model penyelesaian persoalan transitional justice tersebut adalah: • Pertama, beralih dari masa lalu yang menyakitkan memerlukan penyediaan ruang bagi kebenaran, rekonsiliasi, dan keadilan untuk kejahatan yang dilakukan oleh rezim sebelumnya namun tanpa mengadili rezim sebelumnya itu dengan cara yang semena-mena. • Kedua, di lain pihak, sangatlah penting untuk membuat peralihan yang cepat dan menyeluruh ke dalam suatu sistem hukum, sosial, dan politik tanpa menyebabkan terjadinya pergolakan sosial dan politik Penyediaan dua model alternatif penyelesaian persoalan transitional justice demikian adalah untuk mengakomodasi dan sekaligus mengakhiri konfrontasi dua kepentingan antara pihak-pihak yang pro proses hukum (pengadilan) dan yang kontra, yang sama-sama memiliki argumentasi kuat. Mereka yang pro proses hukum (pengadilan) mengajukan argumentasi, antara lain: proses hukum mutlak dilakukan terhadap pelaku untuk menjamin kebenaran dan keadilan; proses hukum juga merupakan cermin tanggung jawab moral terhadap korban dan keluarganya; proses hukum adalah demi penegakan hukum, karena demokrasi bersumber pada hukum; proses hukum juga untuk mencegah terjadinya pelanggaran serupa di masa yang akan datang; proses hukum penting untuk membangun nilai-nilai demokrasi dan mendorong masyarakat agar mempercayainya; proses hukum itu menjamin adanya pertanggungjawaban publik atas apa yang telah dilakukan oleh negara. Sementara itu, mereka yang kontra proses hukum mengajukan argumentasi, antara lain: demokrasi harus dibangun atas dasar rekonsiliasi di mana sebagian masyarakat mungkin akan mengesampingkan masa lalu; proses 98 demokratisasi harus menyertakan pemahaman yang sama dari berbagai kelompok dalam masyarakat tentang kemungkinan tidak adanya ganti rugi atas kekejaman yang terjadi di masa lalu; dalam banyak hal, pelanggaran tidak hanya dilakukan oleh rezim lalu yang otoriter tetapi juga oleh pihak oposisi; kejahatan itu terjadi dengan dalih untuk menekan terorisme yang didukung oleh masyarakat luas; tanggung jawab juga ada pada masyarakat karena masyarakat juga menerimanya; amnesti sangat dibutuhkan untuk membangun demokrasi baru; dibutuhkan adanya suatu sistem demokrasi yang stabil terlebih dahulu untuk membawa pelaku ke pengadilan (vide Lokakarya Nasional IV Hak Asasi Manusia, 21-24 November 2000 di Surabaya). Dengan demikian, tampak jelas bahwa alternatif mana pun yang dipilih, unsur politis memang tidak mungkin terhindarkan karena keadilan yang hendak ditegakkan dalam penyelesaian persoalan transitional justice bukan hanya keadilan hukum (legal justice) tetapi juga keadilan sosial dan moral (social and moral justice). Namun, dengan mengambil salah satu dari dua model alternatif tersebut, asas atau prinsip aut punere aut de dere atau nullum crimen sine poena (tidak ada kejahatan tanpa hukuman), yang merupakan asas penting dalam setiap negara hukum yang demokratis, telah terpenuhi. Meskipun wujud hukuman dalam rangka transitional justice tersebut tidak selalu berupa pemidanaan, khususnya apabila jalan yang ditempuh adalah melalui pembentukan komisi kebenaran dan rekonsiliasi. Dengan memahami substansi persoalan transitional justice sebagaimana diuraikan di atas dan dengan memahami bahwa Bab VIII UU Pengadilan HAM (yang terdiri atas Pasal 43 dan Pasal 44) adalah ketentuan yang dibuat dalam rangka penyelesaian persoalan transitional justice, maka akan diperoleh pemahaman: (a) Bahwa harus dibedakan antara Pengadilan HAM dan Pengadilan HAM ad hoc. Pengadilan HAM adalah pengadilan khusus yang dibentuk untuk mengadili pelaku pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi di masa yang akan datang (prospektif), sedangkan Pengadilan HAM ad hoc, tujuan pembentukannya adalah sebagai bagian dari upaya penyelesaian persoalan transitional justice, yaitu mengadili pelaku pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi di masa lalu (retrospektif). Oleh karena itu, berbeda halnya dengan pembentukan pengadilan-pengadilan lain, termasuk 99 Pengadilan HAM, yang relatif bebas dari pertimbangan-pertimbangan politik karena ditujukan bagi penyelesaian persoalan-persoalan yang terjadi pada masa yang akan datang (prospektif), pembentukan Pengadilan HAM ad hoc justru merupakan keputusan politik karena tujuan pembentukannya adalah untuk menyelesaikan persoalan-persoalan yang terjadi pada masa lampau (retrospektif), khususnya yang menyangkut pelanggaran hak asasi manusia yang berat (gross violations of human rights), dan sifatnya yang alternatif. Demikianlah, sebagai contoh dan sekaligus perbandingan, pembentukan komisi kebenaran dan rekonsiliasi di Afrika Selatan, yang dibentuk setelah jatuhnya rezim apartheid sebagai alternatif pembentukan pengadilan hak asasi manusia ad hoc dalam rangka penyelesaian persoalan transitional justice di negeri itu, adalah sebuah keputusan politik. Demikian pula halnya di tingkat internasional, misalnya dalam pembentukan pengadilan ad hoc di bekas wilayah negara Yugoslavia (International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia atau ICTY) maupun pengadilan ad hoc di Rwanda (International Criminal Tribunal for Rwanda) adalah juga sebuah keputusan politik, karena dibentuk berdasarkan resolusi Dewan Keamanan PBB (U.N.Security Council); (b) Bahwa semangat pembentukan Pengadilan HAM ad hoc adalah untuk menghapuskan impunitas (impunity), yaitu sikap membiarkan pelanggaran- pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi di masa lampau tanpa penyelesaian. Oleh karena itu, pembentukan Pengadilan HAM ad hoc adalah bagian dari upaya untuk menegakkan prinsip “tiada kejahatan yang dibiarkan berlalu demikian saja tanpa hukuman” (aut punere aut de dere, nullum crimen sine poena), yang merupakan asas penting dalam negara hukum yang demokratis; (c) Bahwa meskipun pembentukan Pengadilan HAM ad hoc adalah sebuah keputusan politik, untuk menjaga keseimbangan antara kepentingan politik, kepentingan hukum, dan tuntutan rasa keadilan agar tidak menjadi sewenang- wenang, maka dilakukan pembatasan bukan hanya terhadap jenis perbuatan yang menjadi kompetensi mengadili (ratione materiae) dari pengadilan HAM ad hoc yang dibentuk itu, tetapi juga pembatasan terhadap locus delicti dan tempus delicti dari perbuatan yang masuk dalam ratione materiae Pengadilan HAM ad hoc tersebut, yang dilakukan melalui proses penyelidikan yang mendalam. Dalam hal ICTY yang dibentuk pada tahun 1993, misalnya, ratione 100 materiae-nya adalah kejahatan perang dan kejahatan terhadap kemanusiaan (war crimes and crimes against humanity), locus delicti-nya adalah wilayah bekas Yugoslavia, dan tempus delicti-nya adalah setelah 1 Januari 1991. Sementara itu, dalam hal ICTR (yang dibentuk tahun 1994), ratione materiae- nya adalah kejahatan genosida dan kejahatan serius terhadap hukum humaniter internasional lainnya (genocide and other serious crimes of international humanitarian law), locus delicti-nya adalah Rwanda dan negara- negara di sekitarnya, sedangkan tempus delicti-nya ditentukan antara 1 Januari sampai dengan 31 Desember 1994. (d) Bahwa, berdasarkan pemahaman sebagaimana diuraikan pada huruf (a) sampai dengan (c) di atas, maka Pengadilan HAM ad hoc adalah sebuah kebutuhan, yaitu sebagai salah satu sarana untuk menyelesaikan pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi di masa lalu yang tidak mungkin diselesaikan (diadili) melalui Pengadilan (khusus) HAM karena, meskipun ratione materiae-nya sama, Pengadilan (khusus) HAM hanya mempunyai kewenangan mengadili pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi setelah diundangkannya UU Pengadilan HAM. Selanjutnya, oleh karena pembentukan Pengadilan HAM ad hoc adalah dalam rangka menyelesaikan persoalan transitional justice, maka dalam menilai konstitusionalitas pembentukan pengadilan ini pun tidak boleh dilepaskan dari makna keberadaannya sebagai sarana transitional justice. Atas dasar itu, dalam mempertimbangkan dalil-dalil Pemohon, saya berpendapat sebagai berikut: (i) Pemohon mendalilkan, dari ketentuan Pasal 43 ayat (2) dan Penjelasan Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM berarti bahwa dalam mengusulkan pembentukan Pengadilan HAM ad hoc, DPR mendasarkan atas dugaan telah terjadinya pelanggaran hak asasi manusia yang berat. Hal itu, menurut Pemohon, berarti DPR harus memberikan putusan atau penilaian (judgement) terlebih dahulu sebelum mengajukan usul pembentukan Pengadilan HAM ad hoc, yang dengan demikian berarti DPR telah melakukan fungsi pengadilan yang didasarkan atas dugaannya. Selanjutnya, oleh Pemohon dikatakan pula bahwa “tindakan menduga” jika dihubungkan dengan Pasal 1 angka 5 [sic!] adalah bagian dari sebuah tindakan hukum penyelidikan. Padahal, menurut ketentuan Pasal 18 ayat (1) dan Penjelasan Pasal 18 ayat (1) UU Pengadilan HAM, kewenangan 101 untuk melakukan penyelidikan adalah kewenangan dari Komisi Nasional Hak Asasi Manusia. Dengan demikian berarti DPR telah melakukan fungsi menggantikan atau tumpang tindih atau mengambil alih fungsi Komisi Nasional Hak Asasi Manusia. Atas dasar itu Pemohon berpendapat bahwa DPR telah ikut serta dalam criminal justice system. Akibatnya, Pemohon merasa telah dirugikan hak konstitusionalnya atas kepastian hukum karena telah diadili oleh suatu proses kekuasaan politik yang bukan dalam rangka menegakkan hukum dan keadilan namun mengakomodasi kepentingan politik (vide Permohonan, h. 7-10, angka 1-16). Terhadap dalil Pemohon tersebut saya berpendapat bahwa, sebagaimana telah diuraikan pada huruf (a) sampai dengan (d) di atas, dibentuknya Pengadilan HAM ad hoc adalah dalam rangka penyelesaian persoalan transitional justice terhadap pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi di masa lalu. Karena itu, faktor pertimbangan politik memang melekat di dalamnya. Sebab, keputusan untuk menyelesaikan persoalan transitional justice itu sendiri adalah keputusan politik. Meskipun pembentukan Pengadilan HAM ad hoc itu merupakan keputusan politik, bukan berarti tanpa pertimbangan dan kehati-hatian yang mendalam, sebagaimana telah pernah ditegaskan oleh Mahkamah dalam pertimbangan hukum putusan tentang pengujian UU Pengadilan HAM berkenaan dengan pengesampingan asas non-retroaktif, sebagaimana tertuang dalam Putusan Nomor 065/PUU- II/2004. Namun, sehubungan dengan dalil Pemohon ini, masalah yang perlu dipertimbangkan lebih jauh adalah: • Pertama, apakah dalam kata-kata “mendasarkan pada dugaan”, sebagaimana terdapat dalam Penjelasan Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM, berarti DPR telah melakukan tindakan penyelidikan dalam kerangka criminal justice process atau due process of law? • Kedua, Apakah benar bahwa Komisi