Pengujian Materiil Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah a quo, terdapat satu orang hakim konstitusi yaitu Hakim Konstitusi Enny Nurbaningsih, yang memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion), sebagai berikut: [6.1] Menimbang bahwa Pemohon dalam Permohonan Nomor 158/PUU- XXIII/2025 pada pokoknya mendalilkan Pasal 15 ayat (1) dan ayat (2) beserta Lampirannya Huruf A Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU 23/2014) bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai sebagaimana petitum Pemohon. Dalam amar putusan a quo, Mahkamah memberikan legal standing kepada Pemohon dan menyatakan menolak permohonan Pemohon. Berkenaan dengan Putusan a quo, saya, Hakim Konstitusi Enny Nurbaningsih memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion) dengan alasan-alasan yang pada pokoknya sebagai berikut. Bahwa dalam pengujian undang-undang di Mahkamah, Pemohon harus memenuhi syarat formil dan syarat materiil terkait dengan kedudukan hukum sebagaimana telah diuraikan pada Paragraf [3.3] dan Paragraf [3.4] di atas. Oleh karena itu, Mahkamah harus menilai keterpenuhan syarat formil dan materiil tersebut untuk menentukan apakah Pemohon memiliki kedudukan hukum untuk mengajukan permohonan a quo. Dalam kaitannya dengan syarat formil mengenai kualifikasi Pemohon dalam pengujian undang-undang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 51 ayat (1) UU MK, Pemohon dalam permohonannya telah mengkualifikasikan dirinya sebagai perorangan warga negara Indonesia yang berprofesi sebagai Guru Mata Pelajaran Matematika. Untuk membuktikan kualifikasinya, Pemohon benar telah menyampaikan bukti fotokopi e-KTP [vide Bukti P1 dan P-2]. Berkaitan dengan hal ini, Pemohon benar telah memenuhi syarat formil terkait dengan kualifikasi sebagai perorangan warga negara Indonesia. Namun 39 demikian, tidak cukup hanya sampai pada uraian tersebut. Sebab, Pemohon juga memiliki kewajiban untuk menjelaskan atau menguraikan syarat materiil secara kumulatif, berkenaan dengan ada atau tidaknya hak konstitusional Pemohon yang dirugikan. Persyaratan materiil dimaksud secara umum mencakup 2 (dua) unsur, yaitu uraian mengenai adanya (i) hak dan/atau kewenangan konstitusional serta (ii) anggapan kerugian hak konstitusional yang diderita atau dialami oleh Pemohon dengan berlakunya norma undang-undang yang dimohonkan pengujian, in casu Pasal 15 ayat (1) dan ayat (2) beserta Lampirannya Huruf A UU 23/2014. Berkenaan dengan unsur pertama, Pemohon sesungguhnya tidak menjelaskan perihal hak konstitusionalnya apa yang diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945, yang menurut Pemohon dianggap dirugikan dengan berlakunya norma undang-undang yang dimohonkan pengujian. Jika dicermati secara saksama, walaupun pada bagian uraian kedudukan hukum permohonannya menyebutkan beberapa norma UUD NRI Tahun 1945. Akan tetapi norma yang dimaksud, yaitu, Pasal 28C, 28D, Pasal 28B ayat (2) dan Pasal 31 UUD NRI Tahun 1945, dengan jelas disebutkan oleh Pemohon sebagai dasar atau batu uji untuk norma Pasal 15 ayat (1) dan ayat (2) beserta Lampiran. Dengan demikian, unsur pertama dari salah satu syarat materiil mengenai kedudukan hukum Pemohon tidak terpenuhi. Selanjutnya, berkenaan dengan unsur adanya anggapan kerugian hak konstitusional dikarenakan tidak jelasnya hak apa yang diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945 maka berimplikasi pada unsur kedua. Andaipun dapat dipahami bahwa maksud Pemohon memasukkan dasar pengujian dalam uraian bagian legal standing dimaksudkan sekaligus sebagai hak konstitusional, quod non, namun Pemohon juga tidak menguraikan apa sesungguhnya kerugian spesifiknya baik secara aktual ataupun setidak-tidaknya potensial. Sebab, yang diuraikan Pemohon mengenai anggapan kerugian hak konstitusionalnya berupa praktik birokrasi yang tidak efisien, rawan akan praktik korupsi, kolusi dan nepotisme, serta menghambat mutu dan output kualitas Pendidikan Nasional [vide Permohonan halaman 6], tidak memiliki korelasi yang rasional dengan berlakunya norma yang dimohonkan pengujian. Terlebih, tidak terdapat bukti-bukti yang meyakinkan berkaitan dengan anggapan kerugian yang didalilkan Pemohon, karena Pemohon pada pokoknya hanya menjelaskan misalnya ketidakefisienan pelatihan yang dibebankan ke guru, sehingga guru tidak dapat fokus untuk melakukan proses belajar mengajar dan kepala sekolah sibuk dengan persoalan di luar tugas pokoknya [vide Permohonan 40 halaman 7]. Oleh karena itu, uraian kedudukan hukum Pemohon berkenaan dengan anggapan kerugian hak konstitusional, yang dialaminya tidak memiliki hubungan sebab akibat (causal verband) dengan berlakunya norma Pasal 15 ayat (1) dan ayat (2) beserta Lampiran Huruf A UU 23/2014, yang selengkapnya menyatakan: (1) Pembagian urusan pemerintahan konkuren antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi serta Daerah kabupaten/kota tercantum dalam Lampiran yang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari Undang- Undang ini. (2) Urusan pemerintahan konkuren yang tidak tercantum dalam Lampiran Undang-Undang ini menjadi kewenangan tiap tingkatan atau susunan pemerintahan yang penentuannya menggunakan prinsip dan kriteria pembagian urusan pemerintahan konkuren sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13. Norma Pasal a quo, pada prinsipnya merupakan bagian dari pengaturan urusan pemerintahan konkuren yang meliputi urusan pemerintahan wajib dan urusan pemerintahan pilihan, di mana urusan pendidikan merupakan bagian dari urusan pemerintahan wajib terkait dengan pelayanan dasar. Dalam konteks ini, penting bagi saya untuk menegaskan kembali beberapa Putusan Mahkamah Konstitusi yang memiliki korelasi erat dengan permohonan a quo untuk dapat menilai syarat materiil hubungan sebab akibat (causal verband) untuk mendapatkan legal standing. Dalam kaitan ini, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 30/PUU-XIV/2016, yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 19 Juli 2017, yang menegaskan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 87/PUU-XIII/2015 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal tanggal 13 Oktober 2016, yang keduanya menguji UU 23/2014 (UU Pemda), menegaskan ihwal legal standing para Pemohon sebagai berikut: 1. Berdasarkan Putusan Mahkamah Nomor 87/PUU-XIII/2015 tentang permohonan pengujian UU Pemda, bertanggal 13 Oktober 2016, Mahkamah berpendapat bahwa “… apabila terhadap urusan pemerintahan yang diselenggarakan oleh pemerintahan daerah ada pihak yang secara aktual ataupun potensial menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya dirugikan oleh berlakunya UU Pemda maka pihak dimaksud adalah Pemerintah Daerah, baik Pemerintah Daerah provinsi atau Pemerintah Daerah kabupaten/kota. Sehingga, pihak yang dapat mengajukan permohonan dalam kondisi demikian adalah Kepala Daerah bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, yaitu Gubernur bersama-sama dengan DPRD Provinsi untuk Pemerintahan Daerah Provinsi atau Bupati/Walikota bersama- 41 sama dengan DPRD Kabupaten/Kota untuk Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.” Lebih lanjut Mahkamah berpendapat bahwa “… bukanlah berarti kepala daerah (gubernur atau bupati/walikota) atau DPRD (DPRD provinsi maupun DPRD kabupaten/kota) secara sendiri- sendiri sama sekali tidak dapat mengajukan permohonan pengujian UU Pemda. Kepala daerah (gubernur atau bupati/walikota) atau DPRD (DPRD provinsi maupun DPRD kabupaten/kota) secara sendiri-sendiri tetap dapat mengajukan permohonan pengujian UU Pemda sepanjang ketentuan yang dipersoalkan konstitusionalitasnya adalah ketentuan yang berkenaan dengan hak dan/atau kewenangannya masing- masing di luar kewenangan yang dipegang secara bersama-sama sebagai penyelenggara pemerintahan daerah”. 2. Bahwa pokok permohonan Pemohon a quo adalah mengenai pengujian konstitusionalitas, ketentuan yang terdapat dalam Lampiran Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Angka I huruf A Nomor 1 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Bidang Pendidikan yang menentukan Pengelolaan Pendidikan Menengah sebagai unsur Daerah Provinsi. 3. Bahwa Pemohon adalah Walikota Blitar dalam hal ini mewakili Pemerintahan Kota Blitar berdasarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 131.35-490 Tahun 2016 tentang Pengangkatan Walikota Blitar Provinsi Jawa Timur, bertanggal 11 Februari 2016 (vide bukti P-1), mengajukan permohonan pengujian Lampiran UU 23/2014 pada Angka I huruf A Nomor 1 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Bidang Pendidikan. Pemohon dalam mengajukan permohonan pengujian lampiran Undang-Undang a quo telah mendapat dukungan dan persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota Blitar sebagaimana tercantum dalam Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota Blitar Nomor 03 Tahun 2016 tentang Persetujuan dan Dukungan Uji Materi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 oleh Walikota Blitar ke Mahkamah Konstitusi, bertanggal 7 April 2016 (vide bukti P-3A), oleh karena itu Pemohon memenuhi syarat kualifikasi pihak sebagaimana dimaksud oleh Pasal 51 UU MK; Berdasarkan kutipan pertimbangan hukum di atas, Pemohon diberikan legal standing karena dalam kapasitas mewakili kepentingan daerah dalam mengajukan permohonan pengujian UU 23/2014 yang terkait dengan Lampiran UU 23/2014 Angka I huruf A Nomor 1 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Bidang Pendidikan. Sementara itu, dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 31/PUU- XIV/2016 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 26 Juli 2017, para Pemohon dalam kualifikasi sebagai perseorangan warga negara Indonesia, di antaranya sebagai orang tua murid, yang juga mengajukan permohonan pengujian norma Pasal 15 ayat (1) dan ayat (2) serta Lampiran Huruf A UU 23/2014. Perkara tersebut memiliki substansi yang pada pokoknya sama dengan perkara yang telah 42 diputus sebelumnya, yaitu Perkara Nomor 30/PUU-XIV/2016. Dalam perkara tersebut, Mahkamah memberikan legal standing kepada Pemohon tanpa menguraikan pertimbangan mengenai keterpenuhan syarat materiil legal standing. Namun dalam perkembangan terakhir, dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 95/PUU-XXIII/2025 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 17 Juli 2025, Mahkamah kembali menegaskan dalam pertimbangan hukumnya antara lain: “Setelah memeriksa secara saksama uraian para Pemohon dalam menjelaskan anggapan kerugian hak konstitusionalnya serta syarat kedudukan hukum para Pemohon dalam pengujian konstitusionalitas suatu undang-undang sebagaimana telah diuraikan di atas, menurut Mahkamah, para Pemohon telah memenuhi kualifikasi sebagai Pemohon, baik perorangan warga negara Indonesia (Pemohon I), maupun badan hukum privat (Pemohon II). Akan tetapi, terkait dengan anggapan adanya kerugian hak konstitusional para Pemohon, selain Pemohon II tidak dapat menjelaskan hak konstitusionalnya yang mana yang dianggap telah dirugikan oleh berlakunya norma a quo, Mahkamah tidak menemukan adanya hubungan sebab-akibat (causal verband) antara uraian adanya anggapan kerugian hak konstitusional yang didalilkan para Pemohon dengan berlakunya norma undang-undang yang dimohonkan pengujian konstitusionalitasnya. Atau secara a contrario, anggapan kerugian hak konstitusional, baik Pemohon I yang merupakan warga asli Morowali Utara dan Anggota DPRD Provinsi Sulawesi Tengah, maupun Pemohon II yang merupakan wadah para pelaku industri penambangan, tidak terkait dengan keberlakuan norma yang sedang dimohonkan pengujian konstitusionalitasnya yang notabene merupakan norma yang mengatur mengenai pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah pusat, daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota. Dalam hal ini, perihal pembagian urusan pemerintahan dimaksud, Mahkamah telah memiliki pendirian bahwa pihak yang dapat mengajukan permohonan pengujian undang-undang terkait dengan klasifikasi urusan pemerintahan adalah pemerintahan daerah, yaitu kepala daerah bersama-sama dengan DPRD yang diputuskan dalam rapat paripurna DPRD, sebagaimana, antara lain, dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 47/PUU-X/2012 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 21 Februari 2013, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 70/PUU-XII/2014 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 6 November 2014, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 87/PUU-XIII/2015 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 13 Oktober 2016, dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU- XIII/2015 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 5 April 2017. Artinya, dalam batas penalaran yang wajar, baik secara faktual maupun potensial, menurut Mahkamah, oleh karena para Pemohon bukanlah merupakan pemerintahan daerah maka tidak terdapat hak konstitusional para Pemohon yang dirugikan akibat berlakunya norma yang dimohonkan pengujiannya, sehingga tidak memenuhi syarat-syarat 43 kerugian hak konstitusional sebagaimana telah diuraikan pada Paragraf [3.4] di atas.” Dalam kutipan pertimbangan Putusan dimaksud, Mahkamah menegaskan syarat kerugian hak konstitusional berkenaan dengan pengajuan persoalan urusan pemerintahan daerah, in casu urusan konkuren pemerintahan daerah yang bersifat wajib terkait dengan pelayanan pendidikan dasar. Pertanyaannya, apakah kemudian memang tidak terdapat ruang bagi pihak-pihak, termasuk perorangan warga negara Indonesia, yang bukan dalam kualifikasi pemerintahan daerah, untuk dapat mengajukan permohonan pengujian norma a quo dan dapat diberikan legal standing. Apabila dicermati secara utuh atau komprehensif substansi norma UU 23/2014 (UU Pemda) sangat terkait dengan pelayanan dasar, in casu pelayanan bidang pendidikan yang memberi ruang terbuka bagi pihak-pihak di luar pemerintahan daerah untuk dapat mengajukan permohonan pengujian terkait pelayanan dasar yang dilakukan pemerintahan daerah jika dianggap tidak sesuai dengan mandatnya untuk mensejahterakan masyarakat daerah dan memberikan kemudahan layanan, sepanjang pengajuan permohonannya tersebut memenuhi syarat kerugian hak konstitusional yang telah ditentukan di atas. Oleh karena Pemohon dalam permohonan a quo tidak dapat menunjukkan secara meyakinkan adanya kerugian hak konstitusional yang aktual atau setidak-tidaknya potensial dan tidak mampu membuktikan adanya hubungan kausal (causal verband) antara keberlakuan norma a quo dengan kerugian yang dialaminya, maka tidak terdapat dasar untuk menyatakan Pemohon memenuhi syarat materill legal standing sebagaimana dimaksud dalam Pasal 51 ayat (1) UU MK. Berdasarkan uraian pertimbangan kedudukan hukum Pemohon a quo, telah ternyata Pemohon tidak memenuhi syarat materiil secara kumulatif, maka seharusnya Mahkamah menyatakan Pemohon tidak memiliki kedudukan hukum untuk bertindak sebagai Pemohon dalam mengajukan permohonan pengujian norma a quo. *** Demikian diputus dalam Rapat Permusyawaratan Hakim oleh sembilan