Pengujian Undang-Undang Nomor 1/PNPS/Tahun 1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama

Pendapat berbeda (dissenting opinion) Hakim Konstitusi Maria Farida Indrati Dalam suatu negara yang berdasar atas hukum (Rechtsstaat), peraturan perundang-undangan merupakan salah satu unsur penting dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Dalam Konsiderans Penetapan Presiden Nomor 1 Tahun 1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama (Lembaran Negara Republik IndonesiaTahun 1965 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 2726) dinyatakan bahwa pembentukan Penpres a quo dilakukan dalam rangka pengamanan negara dan masyarakat, cita- 313 cita revolusi nasional dan pembangunan nasional semesta menuju ke masyarakat adil dan makmur, untuk mencegah penyalahgunaan atau penodaan agama, serta untuk pengamanan revolusi. Penetapan Presiden adalah salah satu jenis (bentuk) peraturan perundang-undangan yang terbentuknya dilandasi oleh Surat Presiden Republik Indonesia Nomor 2262/HK/59 tentang Bentuk Peraturan-Peraturan Negara, bertanggal 20 Agustus 1959, yang dikirimkan oleh Presiden Soekarno kepada Ketua Dewan Perwakilan Rakyat. Dalam surat Presiden tersebut selain dinyatakan tiga peraturan negara yang secara tegas tertulis dalam Undang- Undang Dasar 1945, yaitu, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah, juga menetapkan adanya beberapa peraturan negara lainnya, antara lain sebagai berikut: “Disamping itu Pemerintah memandang perlu mengadakan beberapa Peraturan Negara lainnya, yakni: 1. Penetapan Presiden, untuk melaksanakan Dekrit Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang tanggal 5 Juli 1959 tentang “Kembali kepada Undang- Undang Dasar 1945”; Dengan diterimanya surat Presiden tersebut dibentuklah sejumlah 129 (seratus dua puluh sembilan) Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden yang berlangsung dari tahun 1959 sampai tahun 1966. Oleh karena Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden yang dibentuk selama kurun waktu tersebut secara substansi banyak yang tidak tepat maka Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara kemudian memerintahkan untuk dilakukan peninjauan dengan landasan Ketetapan MPRS Nomor XIX/MPRS/1966 tentang Peninjauan Kembali Produk-Produk Legislatif Negara Di Luar Produk MPRS Yang Tidak Sesuai Dengan Undang-Undang Dasar 1945 dan Ketetapan MPRS Nomor XXXIX/MPRS/1968 tentang Pelaksanaan Ketetapan MPRS Nomor XIX/MPRS/1966. Berdasarkan kedua Ketetapan MPRS tersebut dibentuklah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1969 tentang Pernyataan Berbagai Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden Sebagai Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1969 Nomor 36, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 2900). Dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1969 tentang Pernyataan Berbagai Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden Sebagai Undang-Undang tersebut dirumuskan sebagai berikut: “Terhitung sejak disahkannya Undang- Undang ini, menyatakan Penetapan-penetapan Presiden dan Peraturan-peraturan 314 Presiden sebagaimana termaksud dalam Lampiran IIA dan IIB Undang-Undang ini, sebagai Undang-Undang dengan ketentuan, bahwa materi Penetapan-penetapan Presiden dan Peraturan-peraturan Presiden tersebut ditampung atau dijadikan bahan bagi penyusunan Undang-Undang yang baru”. Penjelasan Pasal 2 a quo menyatakan sebagai berikut: “Penetapan-penetapan Presiden dan Peraturan-peraturan Presiden sebagaimana tercantum dalam Lampiran IIA dinyatakan sebagai Undang-Undang dengan ketentuan bahwa materi Penetapan-penetapan Presiden dan Peraturan-peraturan Presiden tersebut ditampung dan dituangkan dalam Undang-Undang baru sebagai penyempurnaan, perubahan atau penambahan dari materi yang diatur dalam Undang-Undang terdahulu”. Selain itu, dalam Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1969 tentang Pernyataan berbagai Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden sebagai Undang-Undang, dirumuskan sebagai berikut: “... 2. Penetapan-penetapan Presiden dan Peraturan-peraturan Presiden sebagaimana termaksud dalam Lampiran IIA dan IIB juga dinyatakan sebagai Undang-Undang, dengan ketentuan bahwa harus diadakan perbaikan/penyempurnaan dalam arti, bahwa materi dari pada Penetapan-penetapan Presiden dan Peraturan-peraturan Presiden tersebut ditampung atau dijadikan bahan bagi penyusunan Undang-Undang yang baru” Berdasarkan Pasal 2 dan Lampiran IIA Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1969 tentang Pernyataan Berbagai Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden Sebagai Undang-Undang, ditetapkanlah Penetapan Presiden Nomor 1 Tahun 1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama sebagai suatu Undang-Undang, sehingga sejak saat itu Penetapan Presiden Nomor 1 Tahun 1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama disebut Undang-Undang Nomor 1/PNPS/1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama sebagai suatu Undang-Undang (yang biasa disebut dengan Undang-Undang Kondisional). Sebagai suatu peraturan yang dibentuk oleh pejabat yang berwenang, dalam hal ini Presiden maka Penetapan Presiden yang kemudian ditetapkan sebagai Undang-Undang Nomor 1/PNPS/1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama adalah peraturan yang sah dan mempunyai daya laku (validity) mengikat umum. Namun demikian, karena Undang-Undang a quo pada 315 saat ini dimohonkan pengujiannya ke Mahkamah Konstitusi, maka saya mengajukan pendapat yang berbeda (dissenting opinion) terhadap Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut. Apabila ditinjau dari asas keberlakuannya, sejak saat pembentukannya hingga saat ini, yaitu saat dimohonkan pengujiannya ke Mahkamah Konstitusi, secara formal Undang-Undang a quo masih mempunyai daya laku mengikat umum. Hal tersebut dapat dikaitkan dengan Pasal I Aturan Peralihan Undang- Undang Dasar 1945 (Perubahan) yang menyatakan bahwa, “Segala peraturan perundang-undangan yang ada masih tetap berlaku selama belum diadakan yang baru menurut Undang-Undang Dasar ini”. Namun demikian, oleh karena adanya perubahan Undang-Undang Dasar 1945 yang sangat mendasar, terutama dalam pengaturan tentang hak-hak asasi manusia, khususnya yang tertuang dalam Bab XA tentang Hak Asasi Manusia, dari Pasal 28A sampai dengan Pasal 28J, secara material isi atau substansi Undang-Undang a quo perlu diajukan beberapa pendapat. Sehubungan dengan permohonan pengujian terhadap Undang-Undang a quo perlu dikemukakan pasal-pasal yang langsung berkaitan, yaitu Pasal 28E, Pasal 28I, dan Pasal 29 Undang-Undang Dasar 1945 yang masing-masing dirumuskan sebagai berikut: Pasal 28E: “(1) Setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat menurut agamanya, memilih pendidikan dan pengajaran, memilih pekerjaan, memilih kewarganegaraan, memilih tempat tinggal di wilayah negara dan meninggalkannya, serta berhak kembali. (2) Setiap orang berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan, menyatakan pikiran dan sikap, sesuai dengan hati nuraninya. (3) Setiap orang berhak atas kebebasan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat”. Pasal 28I: “(1) Hak untuk hidup, hak untuk tidak disiksa, hak kemerdekaan pikiran dan hati nurani, hak beragama, hak untuk tidak diperbudak, hak untuk diakui sebagai pribadi di hadapan hukum, dan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apa pun. 316 (2) ....dst.” Pasal 29: “(1) Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa. (2) Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu.” Berdasarkan pasal-pasal tersebut sebenarnya Undang-Undang Dasar 1945 saat ini sangat memberikan hak dan jaminan secara konstitusional, bahkan memberikan kepada setiap orang kebebasan memeluk agama dan beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu, serta berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan, menyatakan pikiran dan sikap, sesuai dengan hati nuraninya. Hak dan jaminan konstitusional itu dijamin pula dalam Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2005 tentang Ratifikasi Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, dan juga Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005 tentang Ratifikasi Kovenan Internasional tentang Hak-hak Sipil dan Politik. Secara yuridis jaminan terhadap kebebasan beragama dan berkeyakinan dalam rezim hukum di Indonesia dinyatakan dengan landasan yang sangat kuat, sehingga dengan demikian negara Republik Indonesia juga memiliki tanggung jawab dan kewajiban konstitusional untuk menjamin terpenuhinya hak-hak tersebut, khususnya hak setiap orang terhadap kebebasan beragama dan berkeyakinan. Dalam kaitannya dengan hak atas kebebasan agama terdapat dua aspek yang perlu diperhatikan, yaitu aspek kebebasan internal (forum internum) dan aspek kebebasan eksternal (forum externum). Kebebasan internal (forum internum) yang menyangkut eksistensi spiritual yang melekat pada setiap individu adalah kebebasan yang dimiliki setiap orang untuk meyakini, berfikir, dan memilih agama atau keyakinannya, juga kebebasan untuk mempraktekkan agama atau keyakinannya secara privat, sehingga kebebasan internal ini tidak dapat diintervensi oleh negara. Kebebasan eksternal (forum externum) adalah kebebasan seseorang untuk mengekspresikan, mengkomunikasikan, atau memanifestasikan eksistensi spiritual yang diyakininya itu kepada publik dan membela keyakinannya 317 Sehubungan dengan ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 1/PNPS/1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama, yang dimohonkan pengujiannya ke Mahkamah, yaitu, Pasal 1, Pasal 2, Pasal 3, dan Pasal 4, saya mengajukan pendapat sebagaimana tertuang dalam uraian di bawah ini, berdasarkan rumusan pasal-pasal beserta penjelasannya sebagai berikut: A. Pendapat terhadap Pasal 1: Pasal 1 Undang-Undang a quo menetapkan bahwa, “Setiap orang dilarang dengan sengaja di muka umum menceritakan, menganjurkan atau mengusahakan dukungan umum, untuk melakukan penafsiran tentang sesuatu agama yang dianut di Indonesia atau melakukan kegiatan-kegiatan keagamaan yang menyerupai kegiatan-kegiatan keagamaan dari agama itu, penafsiran dan kegiatan mana menyimpang dari pokok-pokok ajaran agama itu”. Apabila Pasal 1 Undang-Undang a quo dihubungkan dengan penjelasannya maka sebenarnya yang dijamin dan dilindungi, serta mendapat bantuan-bantuan adalah hanya terbatas kepada agama yang dipeluk (dianut) oleh penduduk di Indonesia, yaitu, Islam, Kristen, Katolik, Hindu, Buddha dan Khong Hu Cu (Confusius) karena dalam Pasal 1 secara jelas dirumuskan “agama yang dianut”; sedangkan terhadap agama-agama lain, misalnya Yahudi, Zarasustrian, Shinto, Taoism tidak dilarang di Indonesia dengan syarat “asalkan agama-agama tersebut tidak melanggar ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam peraturan ini atau peraturan perundangan lain”. Selain itu dengan adanya Penjelasan Pasal 1 yang menyatakan bahwa, “Terhadap badan/aliran kebatinan, Pemerintah berusaha menyalurkannya ke arah pandangan yang sehat dan ke arah ke-Tuhanan Yang Maha Esa ...” terdapat perlakuan yang tidak sama (diskriminatif) antara agama Islam, Kristen, Katolik, Hindu, Buddha, serta Khong Hu Cu (Confusius), dan agama-agama lainnya, terutama terhadap badan/aliran kebatinan; bahkan negara/Pemerintah telah masuk ke dalam ranah yang menyangkut eksistensi spiritual, yang melekat pada setiap individu (dalam hal ini badan/aliran kebatinan) karena Pemerintah diberikan wewenang untuk berusaha menyalurkannya ke arah pandangan yang sehat dan ke arah ke-Tuhanan Yang Maha Esa. B. Pendapat terhadap Pasal 2: Pasal 2 Undang-Undang a quo menetapkan bahwa: 318 “(1) Barangsiapa melanggar ketentuan tersebut dalam Pasal 1 diberi perintah dan peringatan keras untuk menghentikan perbuatannya itu di dalam suatu keputusan bersama Menteri Agama, Menteri/Jaksa Agung dan Menteri Dalam Negeri. (2) Apabila pelanggaran tersebut dalam ayat (1) dilakukan oleh organisasi atau sesuatu aliran kepercayaan, maka Presiden Republik Indonesia dapat membubarkan organisasi itu dan menyatakan organisasi atau aliran tersebut sebagai organisasi/aliran terlarang, satu dan lain setelah Presiden mendapat pertimbangan dari Menteri Agama, Menteri/Jaksa Agung dan Menteri Dalam Negeri.” Penjelasan Pasal 2 Undang-Undang a quo menetapkan bahwa, “Sesuai dengan kepribadian Indonesia, maka terhadap orang-orang ataupun penganut-penganut sesuatu aliran kepercayaan maupun anggota atau anggota Pengurus Organisasi yang melanggar larangan tersebut dalam Pasal 1, untuk permulaannya dirasa cukup diberi nasehat sebelumnya”. Apabila penyelewengan itu dilakukan oleh organisasi atau penganut-penganut aliran kepercayaan dan mempunyai effek yang cukup serius bagi masyarakat yang beragama, maka Presiden berwenang untuk membubarkan organisasi itu dan untuk menyatakan sebagai organisasi atau aliran terlarang dengan akibat- akibatnya (jo Pasal 169 KUHP).” Dari rumusan Pasal 2 Undang-Undang a quo dan Penjelasannya terdapat perbedaan dari segi adressat (subjek) norma yang dituju. Dalam Pasal 2 ayat (1) yang menjadi adressat (subjek) norma adalah “Barangsiapa ...” yang di dalam ragam bahasa perundang-undangan biasanya dimaknai dengan setiap orang atau badan hukum (korporasi), sedangkan pada ayat (2) yang menjadi adressat (subjek) norma adalah “Organisasi atau sesuatu aliran kepercayaan”. Apabila rumusan Pasal 2 tersebut dihubungkan dengan Penjelasan pasalnya maka yang menjadi adressat (subjek) norma adalah “orang-orang ataupun penganut-penganut sesuatu aliran kepercayaan maupun anggota atau anggota Pengurus Organisasi atau aliran terlarang”. Dengan demikian ketentuan dalam Pasal 2 Undang-Undang a quo sebenarnya hanya ditujukan terhadap “orang-orang ataupun penganut-penganut sesuatu aliran kepercayaan maupun anggota atau anggota Pengurus Organisasi, atau aliran 319 terlarang”. Permasalahannya adalah, siapa yang dimaksudkan dengan orang- orang ataupun penganut-penganut sesuatu aliran kepercayaan maupun anggota atau anggota Pengurus Organisasi, atau aliran terlarang tersebut. Sehubungan dengan permasalahan ini, apakah negara dapat ikut campur di dalamnya dengan memberikan perintah dan peringatan keras untuk menghentikan perbuatannya itu di dalam suatu keputusan bersama Menteri Agama, Menteri/Jaksa Agung, dan Menteri Dalam Negeri, atau pembubarannya oleh Presiden? C. Pendapat terhadap Pasal 3: Pasal 3 Undang-Undang a quo menetapkan bahwa, “Apabila, setelah dilakukan tindakan oleh Menteri Agama bersama-sama Menteri/Jaksa Agung dan Menteri Dalam Negeri atau oleh Presiden Republik Indonesia menurut ketentuan dalam Pasal 2 terhadap orang, organisasi atau aliran kepercayaan, mereka masih terus melanggar ketentuan dalam Pasal 1, maka orang, penganut, anggota dan/atau anggota Pengurus Organisasi yang bersangkutan dari aliran itu dipidana dengan