Pengujian Formil Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah a quo, terdapat pendapat berbeda (dissenting opinion) dari 4 (empat) orang Hakim Konstitusi, yaitu Hakim Konstitusi Suhartoyo, Hakim Konstitusi Saldi Isra, Hakim Konstitusi Enny Nurbaningsih, dan Hakim Konstitusi Ridwan Mansyur yang menyatakan sebagai berikut: Pendapat berbeda (dissenting opinion) dari Hakim Konstitusi Suhartoyo [6.1] Menimbang bahwa berkenaan dengan Putusan Nomor 130/PUU- XXI/2023 a quo, Saya Hakim Konstitusi Suhartoyo berkenaan dengan kewenangan Mahkamah, tenggang waktu pengajuan permohonan, dan kedudukan hukum para Pemohon berpendapat bahwa Mahkamah berwenang mengadili permohonan a quo, permohonan diajukan masih dalam tenggang waktu yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan, dan para Pemohon memiliki kedudukan hukum untuk bertindak sebagai Pemohon dalam permohonan a quo, namun saya memiliki 553 pendapat berbeda (dissenting opinion) berkaitan dengan pokok permohonan sepanjang berkaitan dengan keterlibatan DPD yang tidak dimintakan pertimbangan oleh DPR dan Presiden berkaitan dengan aspek pendidikan dengan pertimbangan hukum, sebagai berikut: 1. Bahwa Pasal 22D ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan: “(2) Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang- undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang- undang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.” Berkenaan dengan ketentuan tersebut, salah satu kewenangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yaitu memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. Terhadap kewenangan DPD dalam memberikan pertimbangan terhadap rancangan undang-undang berkaitan dengan RAPBN, pajak, pendidikan, dan agama tersebut, Mahkamah melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 27 Maret 2013 dalam salah satu pertimbangan hukumnya menegaskan: “Keterlibatan DPD untuk memberikan pertimbangan tersebut dimaksudkan supaya DPD berkesempatan menyampaikan pandangan dan pendapatnya atas RUU tersebut karena pandangan dan pendapat tersebut pasti berkaitan dengan kepentingan daerah-daerah.” (vide Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 hlm. 243). 2. Bahwa lebih lanjut dalam pertimbangan hukum Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 tersebut juga ditegaskan: “[3.18.5] Bahwa Pemohon mendalilkan, Pasal 71 huruf f dan huruf g, serta Pasal 107 ayat (1) huruf c UU 27/2009 bermakna bias dan mengaburkan esensi Pemohon dalam proses pembahasan RUU yang terkait dengan kewenangannya. Selain itu, tugas Badan Anggaran dalam pembahasan RUU APBN tidak mempertimbangkan pertimbangan Pemohon; Terhadap dalil Pemohon tersebut, menurut Mahkamah, makna “memberikan pertimbangan” sebagaimana yang dimaksud Pasal 22D 554 ayat (2) UUD 1945 adalah tidak sama dengan bobot kewenangan DPD untuk ikut membahas RUU. Artinya, DPD memberikan pertimbangan tanpa ikut serta dalam pembahasan dan merupakan kewenangan DPR dan Presiden untuk menyetujui atau tidak menyetujui pertimbangan DPD sebagian atau seluruhnya. Hal terpenting adalah adanya kewajiban dari DPR dan Presiden untuk meminta pertimbangan DPD atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama;” 3. Bahwa berdasarkan kutipan pertimbangan hukum putusan dimaksud, DPR dan Presiden mempunyai kewajiban untuk meminta pertimbangan DPD atas suatu rancangan undang-undang yang berkaitan dengan APBN dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. Penggunaan frasa “…yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama” dalam putusan a quo sesungguhnya menegaskan bahwa kewajiban DPR dan Pemerintah meminta pertimbangan DPD tidak sekadar didasari judul rancangan undang-undang melainkan dilandasi pada aspek substansi yang terkandung dari rancangan undang-undang yang dalam hal ini berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. 4. Bahwa apabila dicermati secara saksama Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan (UU 17/2023) yang disahkan pada tanggal 8 Agustus 2023 memuat ketentuan yang terkait dengan pendidikan antara lain dalam Pasal 97 berkaitan dengan pendidikan kesehatan, Pasal 173 yang memuat ketentuan mengenai akses pendidikan pada fasilitas pelayanan kesehatan dan dalam Pasal 187 yang memuat ketentuan mengenai rumah sakit pendidikan yang berfungsi sebagai tempat pendidikan, penelitian, dan pelayanan kesehatan secara terpadu dalam bidang pendidikan tenaga medis dan tenaga kesehatan serta pendidikan berkelanjutan secara multiprofesi dan menyelenggarakan program spesialis/subspesialis sebagai penyelenggara utama pendidikan dengan tetap bekerja sama dengan perguruan tinggi. (vide Pasal 187 ayat (2) dan ayat (4) UU 17/2023). Lebih lanjut, dalam bagian penjelasan undang- undang a quo dicantumkan sebagai berikut: “Undang-Undang ini memuat substansi yang mendukung penyelenggaraan transformasi sistem Kesehatan, yang meliputi: f. penyediaan Tenaga Medis dan Tenaga Kesehatan melalui peningkatan penyelenggaraan pendidikan spesialis/subspesialis, transparansi dalam proses Registrasi dan perizinan, serta perbaikan dalam mekanisme penerimaan Tenaga Medis dan Tenaga Kesehatan warga negara Indonesia lulusan luar negeri melalui uji kompetensi yang transparan;” 555 5. Bahwa sehubungan dengan substansi yang terkandung dalam UU 17/2023 mengatur bagian hal-hal yang masih erat kaitannya dengan bidang pendidikan dan hal ini sejalan dengan keterangan Presiden yang antara lain: “Pengaturan terkait "pendidikan kedokteran" dalam UU 17/2023 konteks materi muatannya tidak mengatur terkait teknis pendidikan secara umum, melainkan lebih kepada pengelolaan tenaga medis dan tenaga kesehatan secara keseluruhan, yang mengatur mulai dari perencanaan, pengadaan, pendayagunaan untuk mencukupi kebutuhan tenaga medis dan tenaga kesehatan” [vide Keterangan Presiden bertanggal 30 November 2023 hlm. 26]. Meskipun terhadap hal demikian tidak berkaitan erat dengan bidang pendidikan secara langsung, akan tetapi substansi yang diatur dalam undang-undang a quo merupakan bagian yang tidak dapat dipisahkan dari aspek pendidikan. Oleh karena itu, dengan berlandaskan pada ketentuan Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012, DPR dan Presiden berkewajiban untuk meminta pertimbangan DPD pada saat pembentukan undang-undang a quo terkhusus pada norma yang berkaitan dengan pendidikan. Sebab, berkenaan dengan hal tersebut tidak dapat dilepaskan dari kepentingan- kepentingan daerah. 6. Bahwa sekalipun DPR dan Presiden dapat atau tidak menyetujui pertimbangan yang disampaikan DPD, namun oleh karena hal tersebut merupakan syarat formal yang harus dipenuhi agar produk sebuah rancangan undang-undang menjadi baik dan fakta-fakta hukum dalam persidangan membuktikan tidak dilakukannya permintaan pertimbangan oleh DPR dan Presiden kepada DPD, sehingga secara formil menjadikan rancangan undang-undang tersebut cacat hukum, sekalipun hanya pada bagian yang berkaitan dengan pendidikan. Berdasarkan uraian pertimbangan hukum tersebut di atas, saya berpendapat bahwa pembentukan UU 17/2023 harus dinyatakan konstitusional secara bersyarat (conditionally constitutional) sepanjang pada bagian pendidikan harus dimintakan pertimbangan kepada DPD. Pendapat berbeda (dissenting opinion) dari Hakim Konstitusi Saldi Isra [6.2] Menimbang bahwa para Pemohon dalam Perkara Nomor 130/PUU- XXI/2023 pada pokoknya mendalilkan pembentukan UU 17/2023 tidak memenuhi 556 tata cara pembentukan undang-undang berdasarkan UUD 1945 dan memohon kepada Mahkamah untuk menyatakan proses pembentukan UU 17/2023 cacat secara formal sehingga bertentangan dengan UUD 1945 dan harus dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Dalam amar putusan a quo, Mahkamah menyatakan menolak permohonan para Pemohon. [6.3] Menimbang bahwa berkenaan dengan amar Putusan a quo, saya, Hakim Konstitusi Saldi Isra memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion) dengan alasan- alasan yang pada pokoknya sebagai berikut: [6.3.1] Bahwa berbeda dengan perkara pengujian formil yang pernah diperiksa dan diputus Mahkamah sebelumnya, dasar pengujian yang digunakan untuk melakukan pengujian prosedur penyusunan suatu undang-undang didominasi oleh pertimbangan dengan merujuk pada petunjuk teknis yang merupakan penjabaran dari aturan konstitusional berkenaan dengan pengusulan, pembahasan, persetujuan, pengesahan dan pengundangan suatu undang-undang [vide Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 27/PUU-VII/2009; Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 79/PUU-XII/2014; dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU- XVIII/2020]. Pengujian konstitusional pembentukan UU 17/2023 tentang Kesehatan yang diajukan oleh para Pemohon bersinggungan, bahkan secara langsung, bertautan dengan kewenangan dan keterlibatan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Di samping perihal keterlibatan DPD, antara lain, para Pemohon juga mempersoalkan keterpenuhan prinsip partisipasi publik yang bermakna (meaningfull participation) dalam pembentukan UU 17/2023. Untuk menanggapi ihwal keterlibatan DPD, isu konstitusional yang diangkat para Pemohon sebagai bagian dari dalil argumentasinya mengenai pengujian formil konstitusionalitas jikalau dirumuskan sebagai suatu pertanyaan: apakah DPD harus terlibat dalam pembahasan rancangan UU 17/2023? [6.3.2] Bahwa untuk menjawab pertanyaan tersebut di atas, saya ingin merujuk pada ketentuan konstitusional yang memberi mandat, sekaligus kewenangan, yang dimiliki DPD dalam persinggungannya dengan prosedur penyusunan suatu rancangan undang-undang. Ketentuan dimaksud termaktub dalam Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan: Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; 557 pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undangundang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. [6.3.3] Bahwa mengawali bangunan argumentasi untuk menjawab pertanyaan di atas, saya memulai dengan menggunakan pendekatan tekstual. Dalam hal ini, klausula konstitusional tersebut di atas, hendaknya, dibaca dalam 2 (dua) bagian. Pertama, klausula yang memuat frasa berisi kewenangan DPD berupa “…ikut membahas rancangan nundang-undangan yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah;…” Kedua, klausula yang memuat kewenangan DPD berupa “…memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.” Kedua klausula yang memuat kewenangan DPD dalam keterlibatannya pada prosedur penyusunan suatu rancangan undang-undang memiliki pola yang sama, yaitu berkenaan dengan ruang lingkup keterlibatan DPD dan perihal isi rancangan undang-undang yang menuntut derajat keterlibatan DPD dalam pembahasannya. Pada klausula pertama ditetapkan bahwa ruang lingkup kewenangan DPD dalam pembahasan Rancangan UU adalah “ikut membahas” sedangkan pada klausula kedua ruang lingkupnya adalah sebatas pada “memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Berkenaan dengan kedua klausula dimaksud, Mahkamah pernah memberikan tafsir atas pembedaan ruang lingkup kewenangan DPD ini dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 yang diucapkan dalam sidang terbuka untuk umum pada tanggal 27 Maret 2013. Berdasarkan pertimbangan hukum pada Putusan a quo, Mahkamah telah menegaskan perbedaan bobot dan ruang lingkup kewenangan DPD antara “ikut membahas” dengan “memberikan pertimbangan kepada DPR”. Dalam kewenangannya untuk 558 “ikut membahas” suatu rancangan undang-undang, Mahkamah memberi tafsir sebagai berikut: “ … pembahasan RUU harus melibatkan DPD sejak memulai pembahasan pada Tingkat I oleh komisi atau panitia khusus DPR, yaitu sejak menyampaikan pengantar musyawarah, mengajukan, dan membahas Daftar Inventaris Masalah (DIM) serta menyampaikan pendapat mini sebagai tahap akhir dalam pembahasan di Tingkat I. Kemudian DPD menyampaikan pendapat pada pembahasan Tingkat II dalam rapat paripurna DPR sampai dengan sebelum tahap persetujuan.” (vide Putusan Nomor 92/PUU-X/2012, para [3.18.2]) Sedangkan, dalam klausula kedua mengenai ruang lingkup kewenangan DPD untuk “memberikan pertimbangan kepada DPD”, Mahkamah menegaskan “… makna “memberikan pertimbangan” sebagaimana yang dimaksud Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 adalah tidak sama dengan bobot kewenangan DPD untuk ikut membahas RUU. Artinya, DPD memberikan pertimbangan tanpa ikut serta dalam pembahasan dan merupakan kewenangan DPR dan Presiden untuk menyetujui atau tidak menyetujui pertimbangan DPD sebagian atau seluruhnya. Hal terpenting adalah adanya kewajiban dari DPR dan Presiden untuk meminta pertimbangan DPD atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama” (vide Putusan Nomor 92/PUU-X/2012, para [3.18.5]) Setelah membedakan ruang lingkup kewenangan DPD, klausula dalam Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 juga membedakan isi dari masing-masing rancangan undang-undang yang menuntut keterlibatan DPD. Dalam kewenangan untuk “ikut membahas”, isi atau materi rancangan undang-undang yang mengharuskan DPD terlibat sejak awal pembahasan terdiri dari 4 (empat) substansi, yaitu: (1) otonomi daerah; (2) hubungan pusat dan daerah; (3) pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; (4) pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Dalam hal ini, kata penghubung yang digunakan dalam klausula tersebut adalah “berkaitan dengan”. Frasa ini bermakna bahwa rancangan undang-undang yang menjadi pembahasan tidak serta merta memiliki tajuk utama mengenai keempat persoalan di atas. Akan tetapi, sepanjang persoalan yang dibahas dalam rancangan undang- undang mengandung persoalan yang menyangkut atau bersinggungan dengan keempat