Perkara Sengketa Kewenangan Lembaga Negara Perihal Keppres Nomor 185/M Tahun 2004 tertanggal 19 oktober 2004 tentang Pemberhentian Anggota BPK Periode 1999/2004 dan Pengangkatan Anggota BPK Periode 2004/2009
Tanggal Putusan: 11 November 2004
Tanggal Registrasi: 2004-11-04
Pemohon
Prof Dr.Ir.Ginanjar Kartaasasmita (D P D)
Majelis Hakim
M.Hum
Amar Putusan
Ditolak
Pertimbangan Hukum
Menimbang bahwa maksud dan tujuan permohonan Pemohon a quo
adalah sebagaimana tersebut di atas;
Menimbang bahwa sebelum memasuki substansi atau pokok perkara,
Mahkamah
Konstitusi
(selanjutnya
disebut
Mahkamah)
terlebih
dahulu
mempertimbangkan hal-hal berikut:
1. Apakah Mahkamah berwenang memeriksa, mengadili, dan memutus
permohonan a quo;
2. Apakah Pemohon memiliki kedudukan hukum (legal standing) untuk
mengajukan permohonan a quo;
Terhadap kedua hal dimaksud, Mahkamah berpendapat sebagai berikut:
1. Kewenangan Mahkamah
Menimbang bahwa sesuai dengan ketentuan Pasal 24C ayat (1)
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya
disebut UUD 1945) juncto Pasal 10 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor
24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (selanjutnya disingkat UU MK),
salah satu kewenangan Mahkamah ialah memutus sengketa kewenangan
lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sengketa kewenangan lembaga
16
negara yang dimaksud adalah sebagaimana yang dimaksud Pasal 23F dan
Pasal 23G UUD 1945 dalam permohonan a quo;
Menimbang bahwa meskipun dalam permohonan hanya disebut
Presiden sebagai Termohon, tetapi terbitnya Keputusan Presiden a quo tidak
dapat dipisahkan dari kewenangan Dewan Perwakilan Rakyat dalam Pasal
23F ayat (1) UUD 1945, sehingga Mahkamah berpendapat Dewan Perwakilan
Rakyat adalah juga sebagai Termohon;
Menimbang bahwa dalam perkara a quo pihak yang bersengketa
adalah Dewan Perwakilan Daerah sebagai Pemohon dan Presiden sebagai
Termohon I dan DPR sebagai Termohon II. Ketentuan dalam UUD 1945 yang
menunjukkan kedudukan Dewan Perwakilan Daerah sebagai lembaga negara
adalah Pasal 22D, 22E, 23F. Sedangkan Pasal 4, 5, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17,
dan 23F UUD 1945 adalah menunjukkan kedudukan Presiden sebagai
lembaga negara. Sementara itu ketentuan yang menunjukkan kedudukan
Dewan Perwakilan Rakyat sebagai lembaga negara adalah Pasal 19, 20, 20A,
21, 22, 22A, dan 22B UUD 1945. Pasal-pasal UUD 1945 dimaksud sekaligus
menunjukkan
bahwa
ketiga
lembaga
negara
tersebut
memperoleh
kewenangannya dari UUD 1945;
Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, Mahkamah berpendapat bahwa
Mahkamah
berwenang
untuk
memeriksa,
mengadili,
dan
memutus
permohonan a quo;
2. Kedudukan Hukum (legal standing) Pemohon
Menimbang bahwa ketentuan Pasal 61 ayat (1) UU MK menentukan,
Pemohon adalah lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan
mempunyai
kepentingan
langsung
terhadap
kewenangan
yang
dipersengketakan;
Menimbang bahwa Pemohon a quo adalah Dewan Perwakilan Daerah
Republik Indonesia, yang para anggotanya telah dilantik pada tanggal 1
17
Oktober 2004, dalam hal ini diwakili oleh ketuanya, Ginandjar Kartasasmita,
yang berdasarkan ketentuan Pasal 38 ayat (1) huruf f Undang-undang Nomor
22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan
Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah berhak mewakili Dewan Perwakilan Daerah di
pengadilan, hal mana juga dikuatkan oleh bukti berupa Notulen Rapat
Paripurna Ke-10 DPD, tanggal 4 November 2004, angka Romawi V yang
menunjukkan bahwa apa yang dilakukan oleh Ketua Dewan Perwakilan
Daerah adalah keputusan Rapat Paripurna Dewan Perwakilan Daerah;
Menimbang bahwa permohonan a quo adalah permohonan keberatan
terhadap
Keputusan
Presiden
Nomor
185/M
Tahun
2004
tentang
Pemberhentian Anggota Badan Pemeriksa Keuangan Periode 1999-2004 dan
Pengangkatan Anggota Badan Pemeriksa Keuangan Periode 2004-2009.
Pemohon menganggap bahwa kewenangan konstitusionalnya telah dirugikan
dengan tidak diikutsertakannya Pemohon dalam memberikan pertimbangan
pada proses pemilihan dan peresmian anggota Badan Pemeriksa Keuangan
dimaksud, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 23F UUD 1945, yang dengan
demikian
berarti
Pemohon
memiliki
kepentingan
langsung
terhadap
kewenangan yang dipersengketakan;
Menimbang bahwa meskipun benar Pasal 61 ayat (2) UU Nomor 24
Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi mewajibkan Pemohon menguraikan
secara jelas dalam permohonannya baik kepentingan maupun kewenangan
yang dipersengketakan, sedangkan Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat
menganggap permohonan tidak jelas apakah merupakan pengujian materiil
terhadap Keputusan Presiden ataukah sengketa kewenangan antar lembaga
negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, yang
dapat menyebabkan tidak dapat diterimanya permohonan Pemohon, akan
tetapi Mahkamah memandang dengan jelas adanya sengketa kewenangan
antar lembaga negara. Terlepas dari alasan-alasan yang dikemukakan para
Termohon, melihat pengaturan kewenangan dalam UUD 1945 tentang
pemilihan pimpinan dan anggota Badan Pemeriksa Keuangan, yang telah
18
dihadapkan kepada Mahkamah, menyebabkan secara jabatan (ex officio)
Mahkamah harus memeriksa apakah terjadi pelanggaran konstitusi dalam
pelaksanaan kewenangan tersebut;
Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, Mahkamah berpendapat bahwa
Pemohon memiliki kedudukan hukum (legal standing) untuk bertindak selaku
Pemohon di hadapan Mahkamah dalam permohonan a quo. Oleh karena
Mahkamah berwenang memeriksa, mengadili, dan memutus permohonan a
quo dan Pemohon memiliki kedudukan hukum (legal standing) untuk
mengajukan
permohonan,
maka
lebih
lanjut
Mahkamah
harus
mempertimbangkan pokok perkara;
3. Pokok Perkara
Menimbang bahwa, sesuai dengan permohonan Pemohon dan
keterangan serta perbaikan permohonan yang disampaikan Pemohon pada
pemeriksaan pendahuluan di hadapan Mahkamah tanggal 8 November 2004
serta keterangan tertulis Pemohon yang diterima di Kepaniteraan Mahkamah
pada tanggal 9 November 2004, Pemohon mendalilkan kewenangannya
dalam proses pengangkatan anggota Badan Pemeriksa Keuangan periode
2004-2009 dan pemberhentian anggota Badan Pemeriksa Keuangan periode
sebelumnya diabaikan karena Pemohon tidak dilibatkan untuk dimintai
pertimbangan dalam proses dimaksud padahal Pasal 23F ayat (1) UUD 1945
mempersyaratkan adanya pertimbangan tersebut;
Menimbang bahwa, menurut Pasal 23F ayat (1) UUD 1945, anggota
Badan Pemeriksa Keuangan dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan
memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah dan diresmikan oleh
Presiden. Dengan demikian, kewenangan untuk memilih ada di tangan Dewan
Perwakilan Rakyat, sedangkan kewenangan untuk memberikan pertimbangan
ada pada Dewan Perwakilan Daerah, dan kewenangan untuk meresmikan
anggota Badan Pemeriksa Keuangan ada di tangan Presiden;
19
Menimbang bahwa undang-undang dasar juga menentukan, ketentuan
lebih lanjut mengenai Badan Pemeriksa Keuangan diatur dengan undang-
undang [Pasal 23G ayat (2) UUD 1945], yang dengan demikian berarti guna
melaksanakan kewenangan konstitusional ketiga lembaga negara di atas
sebagaimana dimaksud oleh Pasal 23F ayat (1) UUD 1945 dalam pemilihan
anggota Badan Pemeriksa Keuangan mempersyaratkan harus diatur dengan
undang-undang;
Menimbang bahwa pada tanggal 8 Oktober 2003 masa jabatan anggota
Badan Pemeriksa Keuangan periode 1998-2003 telah berakhir, yang oleh
karenanya, sesuai dengan maksud undang-undang dasar, Dewan Perwakilan
Rakyat wajib untuk memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan untuk
periode berikutnya (2004-2009), pada saat mana di satu pihak keanggotaan
Dewan Perwakilan Daerah, bahkan lembaga Dewan Perwakilan Daerah itu
sendiri, belum terbentuk, dan di pihak lain undang-undang tentang Badan
Pemeriksa Keuangan sebagaimana dimaksud oleh Pasal 23G ayat (2) UUD
1945 juga belum dibuat dan diundangkan, sehingga dengan demikian berarti
bagi Dewan Perwakilan Rakyat tersedia dua pilihan: menunggu terbentuknya
Dewan Perwakilan Daerah dan sekaligus pula menunggu terbentuknya
undang-undang sebagaimana dimaksud Pasal 23F ayat (2) UUD 1945 atau
melaksanakan ketentuan Pasal I Aturan Pera
Pendapat Berbeda (Dissenting/Concurring Opinion)
PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION)
HAKIM KONSTITUSI A. MUKTHIE FADJAR & MARUARAR SIAHAAN
1. Konstitusi sebagai landasan utama pengaturan kehidupan berbangsa dan
bernegara lahir dari faham konstitusionalisme, yaitu faham mengenai
pembatasan kekuasaan dan jaminan hak-hak rakyat melalui konstitusi. Oleh
karena itu, konstitusi merupakan hukum yang tertinggi dalam suatu negara
dan juga konstitusi sebagai kerangka kerja sistem pemerintahan dan sebagai
sumber kewenangan organ-organ konstitusi, yang merupakan instrumen untuk
mengawasi kekuasaan negara yang harus dipatuhi oleh semua institusi
negara, maka semua pejabat negara, mulai dari Presiden dan Wakil Presiden
23
(Pasal 9 UUD 1945), Para Anggota MPR (Pasal 6 UU Susduk), Para Anggota
DPR (Pasal 20 UU Susduk), para Anggota DPD (Pasal 36 UU Susduk), Hakim
Agung pada Mahkamah Agung (Pasal 9 UU No. 5 Tahun 2004), Hakim
Konstitusi (Pasal 21 UU Mahkamah), dan para Anggota BPK (Pasal 12 UU
BPK) harus bersumpah atau berjanji untuk mematuhi konstitusi/UUD 1945.
2. Keberadaan Mahkamah Konstitusi (disingkat MK) adalah untuk menjaga
konstitusi agar dilaksanakan secara bertanggung jawab sesuai dengan
kehendak rakyat sesuai dengan cita-cita demokrasi (Penjelasan Umum UU
No. 24 Tahun 2003). Sedangkan Visi Mahkamah adalah “tegaknya konstitusi
dalam rangka mewujudkan cita negara hukum dan demokrasi demi kehidupan
kebangsaan dan kenegaraan yang bermartabat”, sementara salah satu Misi
Mahkamah adalah “Membangun konstitusionalitas Indonesia dan budaya
sadar berkonstitusi”.
3. Permohonan a quo yang berkenaan dengan sengketa kewenangan
konstitusional lembaga negara adalah akibat diabaikannya kewenangan
konstitusional DPD yang tercantum dalam Pasal 23F ayat (1) UUD 1945
dalam pengangkatan para anggota BPK yang dilakukan oleh Presiden
(Termohon I yang menerbitkan Keppres No. 185/M tahun 2004 tanggal 19
Oktober 2004) dan DPR (Termohon II yang mengusulkan nama-nama calon
Pimpinan dan anggota BPK Periode tahun 2002-2009 kepada Presiden) yang
seharusnya lebih dulu meminta pertimbangan DPD.
4. Alasan yang dipakai para Termohon yang menyatakan bahwa DPD belum ada
dan UU BPK baru yang diamanatkan Pasal 23G ayat (2) UUD 1945 belum
ada, sehingga kemudian merujuk ke UU BPK No. 5 tahun 1973 atas dasar
Pasal I Aturan Peralihan UUD 1945 tidaklah tepat, sebab secara terang
benderang (expresis verbis) Konstitusi (UUD 1945) telah mengatur tentang
mekanisme pemilihan dan pengangkatan anggota BPK yang sama sekali
berbeda dengan ketentuan Pasal 23 ayat (5) UUD 1945 sebelum perubahan
yang mendelegasikannya kepada undang-undang. Penggunaan Pasal I
Aturan Peralihan UUD 1945 yang menjadi akses diberlakukannya peraturan
perundang-undangan lama tanpa kritikal atau secara membabi buta tanpa
24
memperhatikan
konstitusionalitasnya,
akan
berakibat
kemungkinan
didomplengi oleh peraturan perundang-undangan yang bertentangan dengan
konstitusi/UUD 1945. Meskipun Pasal I Aturan Peralihan UUD 1945 tidak
secara eksplisit memuat ketentuan seperti yang diatur dalam Pasal 192 ayat
(2) yang mensyaratkan diberlakukannya peraturan perundang-undangan
dengan klausula “… sekedar peraturan-peraturan dan ketentuan-
ketentuan itu tidak berlawanan dengan ketentuan-ketentuan Konstitusi
ini”, tetapi klausula semacam itu sudah lazim diterima sebagai asas
umum/doktrin. Demikian juga ketika kita menafsirkan Pasal II Aturan
Peralihan UUD 1945 sebelum Perubahan, tak mungkin kita memakai
peraturan perundang-undangan lama (apalagi warisan kolonial) yang secara
jelas bertentangan dengan Konstitusi (UUD 1945), setidak-tidaknya harus
ditafsirkan menurut semangat dan jiwa Konstitusi.
5. Kalau kita simak Keputusan Presiden No. 178/M tahun 2003 yang
memperpanjang masa jabatan keanggotaan BPK Tahun 1998-2003 dan
Keputusan DPR RI No. 06/DPR RI/I/2003-2004 tentang Persetujuan DPR RI
terhadap Usul perpanjangan Masa Jabatan Keanggotaan BPK RI Periode
1998-2003, dalam konsideran mengingat telah merujuk Undang-Undang
Dasar Negara RI Tahun 1945 dan perubahannya, jadi bukan UUD 1945
sebelum perubahan (yang menjadi dasar hukum UU No. 5 Tahun 1973), telah
jelas arahnya bahwa perpanjangan masa jabatan keanggotaan BPK sampai
dengan terselenggaranya pengangkatan keanggotaan BPK yang baru (diktum
Kedua
Keppres
No.
178/M
Tahun
2003),
harus
difahami
bahwa
pengangkatan keanggotaan yang baru itu sesuai dengan ketentuan UUD
1945 dan perubahannya. Keragu-raguan Presiden Megawati untuk
menyetujui usul DPR RI mengangkat Pimpinan dan Anggota BPK Periode
2004-2009 yang ditunjukkan oleh korespondensinya dengan Pimpinan DPR
dan penandatanganan Keppres No. 185/M Tahun 2004 pada saat “injury time”
(tanggal 19 Oktober 2004) adalah ekspresi kehati-hatian untuk tidak
melanggar UUD 1945.
25
6. Dalih bahwa tidak dilibatkannya DPD karena DPD belum ada tidaklah tepat,
karena DPD sudah eksis sejak termuat dalam Konstitusi jo UU Susduk No. 22
tahun 2003, terlebih lagi pada tanggal 5 Mei 2004 anggota terpilih DPD telah
diumumkan oleh KPU tinggal tunggu pelantikan. Tambahan lagi, setelah
keluarnya Keppres No. 178/M Tahun 2003 yang menurut istilah mantan
Presiden Megawati bersifat terbuka (tak dibatasi limit waktu), mestinya DPR RI
Periode 1999-2004 yang akan segera purna tugas tak perlu tergesa
memproses pemilihan calon anggota BPK, melainkan menunaikan fungsi
utamanya yang ditentukan Konstitusi yakni fungsi legislasi, segera memproses
pembentukan undang-undang BPK yang baru sesuai amanat Pasal 23G ayat
(2) UUD 1945 untuk mengganti UU No. 5 Tahun 1973. Sedangkan pemilihan
anggota BPK baru periode tahun 2004-2009 diserahkan saja kepada DPR
baru menurut mekanisme yang tercantum dalam Pasal 23F ayat (1) UUD
1945.
7. Kewenangan Presiden yang diwujudkan dalam Keputusan Presiden Nomor
l85/M/2004 sebagai kelanjutan kewenangan DPR untuk memilih anggota BPK,
telah dilakukan berdasarkan Pasal 7 Undang-Undang Nomor 5 tahun l973
tentang Badan Pemeriksa Kewangan, merupakan pelanggaran konstitusi yang
menyolok (Flagrant Violation),karena dengan perubahan ketiga Undang-
Undang Dasar l945, kewenangan tentang pemilihan pimpinan dan anggota
Badan Pemeriksa Keuangan telah berubah secara mendasar. Terlepas dari
perbedaan pendapat bahwa belum terbentuknya DPD tidak memungkinkan
dijalankan wewenangnya secara konstitusional (Er is geen bevoegheden
zonder rechtssubjecten), akan tetapi Pemerintah dan DPR tidak dapat
menjalankan kewenangannya secara bertentangan dengan konstitusi dengan
merujuk pada Undang-Undang BPK, karena telah diatur secara tegas dan
dibatasi oleh Pasal 23F Undang-Undang Dasar 1945, yang seharusnya
dipatuhi dan dipegang teguh dengan selurus-lurusnya sebagai hukum tertinggi
dalam penyelenggaraan negara. Undang-Undang Dasar tersebut harus selalu
menjadi rujukan dalam membaca dan menerapkan aturan perundang-
undangan yang dinyatakan masih berlaku melalui aturan peralihan.
26
8. Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, menurut kami, seharusnya Mahkamah
mengabulkan permohonan Pemohon dan menyatakan bahwa Keppres No.
185/M Tahun 2004 batal demi hukum.
PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION)
HAKIM KONSTITUSI DR. HARJONO, SH, MCL
1. Pemohon dalam permohonan tertulisnya mengajukan permohonan kepada
Mahkamah Konstitusi untuk memutuskan apakah benar bahwa Keputusan
Presiden No. 185/M/2004 mengabaikan kewenangan konstitusional Dewan
Perwakilan Daerah (DPD) sebagaimana ditentukan oleh Pasal 23 F Undang
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945).
2. Dalam pernyataan lisan pada persidangan tanggal 8 Nopember 2004 yang
disampaikan oleh Pemohon I Wayan Sudirta petitum permohonan diperbaiki
sehingga berbunyi “Mohon agar Mahkamah Konstitusi memutuskan
dengan menyatakan Keppres No. 185/M/2004 bertentangan dengan
ketentuan UUD 1945 Pasal 23 F”
3. Mengingat permohonan Pemohon a quo adalah mengenai sengketa
kewenangan lembaga negara, maka berdasarkan Pasal 61 ayat (2) Undang-
undang No. 24 Tahun 2003 Pemohon wajib menguraikan dengan jelas dalam
permohonannya tentang kepentingan langsung Pemohon dan menguraikan
kewenangan yang dipersengketakan serta menyebutkan dengan jelas
lembaga negara yang menjadi Termohon.
4. Dengan petitum permohonan yang diajukan Pemohon sebagaimana tersebut
di atas, maka Termohon adalah Presiden karena telah menerbitkan Keppres
No. 185/M/2004. Pemohon tidak secara jelas menyebutkan kewenangan
Presiden mana yang dipersengketakan, tetapi hanya menunjuk pada Keppres
tersebut.
5. Dalam hubungannya dengan Pasal 23 F UUD 1945 Presiden mempunyai hak
untuk meresmikan anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang dipilih
27
oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dengan memperhatikan pertimbangan
DPD. Perintah UUD ditujukan kepada DPR untuk mempertimbangkan
pertimbangan DPD bukan kepada Presiden.
6. Apabila kemudian ternyata DPR dalam memilih anggota BPK tidak meminta
pertimbangan DPD maka yang menjadi obyek sengketa kewenangan
berdasarkan konstitusi adalah Keputusan DPR tentang pemilihan anggota
BPK dan bukan Keputusan Presiden tentang peresmian anggota BPK. Oleh
karena itu, permohonan Pemohon sesuai dengan ketentuan Pasal 61 ayat (2)
Undang-undang No. 24 Tahun 2003 seharusnya dinyatakan tidak dapat
diterima (niet onvantkelijk verklaard) dan bukan ditolak, karena terjadi eror in
persona.
Demikianlah diputuskan dalam Rapat Pleno Permusyawaratan Hakim oleh
9 (sembilan) orang Hakim Konstitusi pada hari Rabu, tanggal 10 November 2004,
dan diucapkan pada hari ini, Jum’at tanggal 12 November 2004, oleh kami Prof.
Dr. H. Jimly Asshiddiqie, S.H., sebagai Ketua merangkap Anggota, didampingi
oleh Prof. Dr. H.M. Laica Marzuki, S.H., Prof. H.A.S. Natabaya, S.H.,LLM.,
Prof. H.A. Mukthie Fadjar, SH.,MS., Dr. Harjono, S.H.,M.CL., H. Achmad
Rustandi, S.H., I Dewa Gede Palguna, S.H.,M.H., Maruarar Siahaan, S.H., dan
Soedarsono, S.H., masing-masing sebagai Anggota, dan dibantu oleh Wiryanto,
S.H., M.Hum sebagai Panitera Pengganti, dengan dihadiri oleh Pemohon atau
Kuasanya dan para Termohon atau kuasanya serta Pihak terkait;
KETUA,
Ttd.
Prof. Dr.H. Jimly Asshiddiqie, S.H.
28
ANGGOTA-ANGGOTA,
Ttd. Ttd.
Prof. Dr. H.M. Laica Marzuki, S.H. Prof. H.A.S. Natabaya, S.H., LLM.
Ttd. Ttd.
Prof. H.A. Mukthie Fadjar, S.H., MS. Dr. Harjono, S.H., M.CL.
Ttd. Ttd.
H. Achmad Rustandi, S.H.
I Dewa Gede Palguna, S.H., MH.
Ttd. Ttd.
Maruarar Siahaan, S.H. Soedarsono, S.H.
PANITERA PENGGANTI,
Ttd.
Wiryanto,S.H.,M.Hum
Kata Kunci
BPK; pemberhentian; pengangkatan; DPD; Presiden; lembaga negara