Pengujian Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2005 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2006

Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion): Hakim Konstitusi H. Achmad Roestandi, S.H. Saya sangat sependapat dengan para Pemohon bahwa anggaran pendidikan dalam APBN harus terus ditingkatkan, karena pendidikan sangat berpengaruh terhadap mutu sumber daya manusia; 92 Namun demikian, sebagaimana telah diungkapkan dalam dissenting opinion saya dalam putusan Perkara Nomor 012/PUU-III/2005, saya menganggap bahwa anggaran pendidikan yang belum mencapai 20% (duapuluh persen) dari APBN serta APBD tidak serta merta berarti bertentangan dengan Pasal 31 ayat (4) UUD 1945, tetapi harus dimaknai sebagai ketertinggalan yang secara bertahap harus terus ditingkatkan dalam APBN berikutnya, sehingga pada gilirannya angka 20% (duapuluh persen) akan tercapai. Peningkatan anggaran pendidikan secara bertahap itu telah menjadi kesepakatan antara Pemerintah dan DPR, dan persentase sebesar 20% (duapuluh persen) harus tercapai dalam APBN tahun 2009; Disadari, materi muatan Pasal 31 ayat (4) UUD 1945 bersifat normatif, tetapi adalah tidak realistik (tidak membumi) jika kententuan normatif itu diterapkan tanpa mempertimbangkan kondisi objektif pendapatan negara; Bertolak dari ketentuan normatif yang dikaitkan dengan kondisi objektif pendapatan negara itu, saya berpendapat bahwa walaupun anggaran pendidikan belum mencapai angka 20% (duapuluh persen) dari APBN, hal itu tidak berarti bertentangan dengan UUD 1945, sepanjang persentase anggaran pendidikan pada tahun berjalan lebih tinggi daripada persentase anggaran pendidikan dalam APBN tahun sebelumnya, dengan pertimbangan sebagai berikut: 1. Tujuan Nasional sebagaimana tercantum dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945 adalah “melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial”. Dalam rumusan tersebut tersirat bahwa walaupun berdasarkan pasal 31 ayat (4) UUD 1945 pendidikan harus diprioritaskan, tetapi sudah barang tentu tidak boleh mengabaikan perwujudan tujuan nasional secara keseluruhan. Hal itu mengandung makna bahwa pendapatan negara yang sangat terbatas harus dibagi secara proporsional guna mendukung semua kegiatan untuk mewujudkan keempat tujuan nasional. Sementara itu sebagian dari pendapatan negara yang terbatas itu harus diajangkan pula untuk memenuhi hal-hal yang tidak boleh dihindari seperti pemenuhan berbagai subsidi dan pembayaran hutang luar negeri beserta bunganya; 93 2. Keterbatasan pendapatan negara itu dipahami baik oleh Pemerintah, maupun DPR, bahkan oleh para Pemohon sendiri. Semua pihak berpendapat bahwa persentase 20% (duapuluh persen) tidak mungkin dicapai dalam ABPN 2006. Sebagaimana terungkap dalam persidangan Mahkamah, Ketua PGRI dapat memahami dan mentoleransi persentase anggaran pendidikan sebesar 14.1% (empatbelas koma satu persen) dalam APBN 2006, dan baru dalam APBN 2007 harus dicapai persentase sebesar 20% (duapuluh persen); 3. Dalam menghitung persentase anggaran pendidikan terhadap APBN, masih belum terdapat keseragaman dalam menentukan angka pembilang dan penyebutnya. Pemerintah telah mengemukakan 9 (sembilan) alternatif (kemungkinan) dalam menentukan persentase anggaran pendidikan terhadap APBN. Terlepas dari alternatif manapun yang akan dianut, tetapi adalah sesuatu hal yang pasti, bahwa dalam setiap alternatif itu, persentase anggaran pendidikan dalam APBN 2006 selalu lebih tinggi (meningkat) dibandingkan dengan persentase yang terdapat dalam APBN 2005. Hal ini berarti anggaran pendidikan bergerak ke atas menuju angka 20% (duapuluh persen) sebagaimana ditentukan oleh Pasal 31 ayat (4) UUD 1945; Berdasarkan pertimbangan tersebut, saya berpendapat bahwa UU APBN 2006, termasuk jumlah anggaran pendidikan, tidak bertentangan dengan UUD 1945, sehingga dengan berpegang secara taat asas pada ketentuan Pasal 56 ayat (5) UUMK yang berbunyi: ”Dalam hal undang-undang dimaksud tidak bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, baik mengenai pembentukan maupun materinya sebagian atau keseluruhan, amar putusan menyatakan permohonan ditolak”, maka permohonan para Pemohon harus ditolak; Hakim Konstitusi Prof. H.A.S. Natabaya, S.H, LL.M. Bahwa para Pemohon mendalilkan keberadaan Undang-undang Nomor 13 Tahun 2005 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun 2006 harus ditinjau kembali, karena bertentangan dengan Pasal 31 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menimbulkan kerugian hak konstitusional para Pemohon yang dijamin oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; 94 Bahwa sepanjang hal yang berkaitan dengan kerugian Pemohon, Pasal 51 ayat (1) Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi menyatakan: ”Pemohon adalah pihak yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya dirugikan oleh berlakunya undang-undang, yaitu: a. perorangan warga negara Indonesia; b. kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang; c. badan hukum publik atau privat; atau d. lembaga negara. Mahkamah dalam Putusan Perkara Nomor 006/PUU-III/2005 dan Perkara Nomor 010/PUU-III/2005, berpendapat bahwa kerugian yang timbul karena berlakunya suatu undang-undang menurut Pasal 51 ayat (1) UUMK harus memenuhi 5 (lima) syarat yang bersifat kumulatif sebagai berikut: a. adanya hak konstitusional Pemohon yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. hak konstitusional Pemohon tersebut dianggap oleh Pemohon telah dirugikan oleh berlakunya undang-undang yang sedang diuji; c. kerugian konstitusional itu bersifat spesifik (khusus) dan aktual atau setidak- tidaknya bersifat potensial yang menurut penalaran yang wajar dapat diprediksikan akan terjadi; d. adanya hubungan sebab dan akibat (causal verband) antara kerugian konstitusional Pemohon dengan undang-undang yang dimohonkan untuk diuji; e. adanya kemungkinan bahwa dengan dikabulkannya permohonan, maka kerugian konstitusional yang didalilkan tidak akan atau tidak lagi terjadi. Bahwa untuk mengetahui apakah para Pemohon telah mengalami kerugian hak konstitusional sebagai akibat diundangkannya UU APBN, maka perlu lebih dahulu dijawab 2 (dua) persoalan hukum (legal issues): 1. Apakah UU APBN dapat dijadikan objek permohonan sebagaimana undang- undang yang dimaksud oleh Pasal 51 ayat (1) UUMK, mengingat sifat khusus dari suatu Undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (het rechtskarakter van de begrotingswet); 2. Apakah sifat khusus dari materi muatan dari Undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, sehingga Undang-undang Anggaran 95 Pendapatan dan Belanja Negara dikualifikasikan berbeda dengan undang- undang lainnya. Bahwa untuk menjawab pertanyaan pertama di atas yang berkaitan dengan sifat khusus dari suatu undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (het rechtskarakter van de begrotingswet), perlu kita memperhatikan pendapat beberapa ahli hukum terkemuka, antara lain, B.F. Bellefroid dalam bukunya ”Inleiding tot de Rechtswetenschap in Nederland”, L.J. van Apeldoorn dalam bukunya ”Pengantar Ilmu Hukum” terjemahan dari ”Inleiding tot de Studie van het Nederlandse Recht”, yang membedakan antara undang-undang dalam arti formil dan undang- undang dalam arti materiil (wet in formele zin dan wet in materiele zin); Pada intinya undang-undang dalam arti formil adalah Keputusan Pemerintah yang memperoleh nama undang-undang karena bentuknya ditetapkan oleh organ pembentukannya sesuai dengan Undang-Undang Dasar, sedangkan undang-undang dalam arti materiil ialah suatu Keputusan Pemerintah yang dilihat dari isinya disebut undang-undang karena Keputusan Pemerintah tersebut mengikat secara umum; Sehubungan dengan dua pengertian undang-undang di atas dan dalam kaitannya dengan penetapan Anggaran Belanja Negara (begroting) Prof. Buijs berpendapat bahwa penetapan Anggaran Belanja adalah tindakan Pemerintah. Anggaran Belanja hanya dapat ditetapkan oleh Pemerintah, kecuali jika Undang- Undang Dasar menentukan lain dan pada dirinya sendiri Anggaran Belanja tidak termasuk dalam ketentuan yang mengikat rakyat (burgers bindende bepalingen); Sehubungan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang ditetapkan dengan undang-undang, I.C. van der Vlies dalam bukunya Handboek Wetgeving menyatakan bahwa menurut Pasal 105 Grondwet Belanda, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ditetapkan dengan undang-undang (hal ini sama seperti diatur dalam Pasal 23 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945), Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, itu suatu undang- undang. Akan tetapi, kenyataan bahwa suatu mata anggaran tertentu tercantum dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tidak mempunyai pengaruh yang sama seperti pengaruh tercantumnya suatu pasal dalam suatu undang- undang jenis lainnya (heeft echter niet hetzelfde gevolg als dat van een artikel in een ander soort wet). Berdasarkan sifatnya, Undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara itu semata-mata suatu undang-undang 96 pemberian kuasa. Bahwa undang-undang itu semata-mata suatu pemberian kuasa kepada Menteri, berarti Menteri pun tidak dapat menggunakan ketiadaan suatu mata anggaran dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai suatu dalih untuk melepaskan diri dari kewajiban keuangannya; Selanjutnya van der Vlies menyatakan bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara itu secara formal adalah suatu undang-undang tetapi dilihat dari sifatnya yang tidak mengikat Menteri maupun masyarakat; Bahwa untuk mengetahui adanya sifat khusus dari materi muatan suatu undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara haruslah dikaitkan dengan undang-undang tentang Keuangan Negara. Anggaran merupakan instrumen alokasi faktor-faktor produksi. Sebagai bagian dari keuangan negara, anggaran merupakan aspek yang paling kompleks dalam kebijakan ekonomi keuangan (financial economic policy). Oleh sebab itu, penyusunan anggaran negara harus juga memperhatikan dasar-dasar dan faktor-faktor perekonomian nasional secara menyeluruh; Bahwa Pasal 3 ayat (5) Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara mempunyai beberapa fungsi yaitu fungsi otorisasi, perencanaan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Ini berarti fungsi-fungsi tersebut akan memperkokoh dasar dari dan tujuan anggaran dalam suatu negara. Melalui anggaran tersebut kebijakan negara (state policy) dalam pembangunan diarahkan untuk meningkatkan atau mengurangi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai kebijakan negara dalam bentuk rencana kerja dan kebijakan yang berisi angka-angka yang dinyatakan dalam bentuk undang-undang (wet in formele zin). Walaupun undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sama dengan undang-undang lainnya, namun karena undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara memiliki sifat khusus (het karakter van wetsbegroting) dari sudut materiil undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tidak mengikat masyarakat umum; Dengan memperhatikan kedua alasan di atas, dapat disimpulkan bahwa Undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dalam hal ini Undang- undang Nomor 13 Tahun 2005 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2006, termasuk undang-undang yang tidak mengikat masyarakat umum, sehingga Pemohon tidak mempunyai Legal Standing sekaligus tidak 97 dirugikan hak konstitusionalnya menurut ketentuan Pasal 51 ayat (1) Undang- undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Oleh karenanya Mahkamah seharusnya menyatakan permohonan para Pemohon dinyatakan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard); * * * * * * * * * Demikian diputuskan dalam rapat permusyawaratan hakim yang dihadiri oleh 9 (sembilan) Hakim Mahkamah Konstitusi pada hari Senin, tanggal 20 Maret 2006, dan diucapkan dalam Sidang Pleno Mahkamah Konstitusi yang terbuka untuk umum pada hari ini Rabu, tanggal 22 Maret 2006, oleh kami Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. selaku Ketua merangkap Anggota, didampingi oleh Prof. Dr. H.M. Laica Marzuki, S.H., Prof. H.A.S. Natabaya, S.H., LL.M, Prof. H. Abdul Mukhtie Fadjar, S.H., M.S., H. Achmad Roestandi, S.H., Dr. Harjono, S.H., MCL, I. Dewa Gede Palguna, S.H., M.H., Maruarar Siahaan, S.H., Soedarsono, S.H. masing-masing sebagai anggota dan dibantu oleh Cholidin Nasir, S.H. sebagai Panitera Pengganti serta dihadiri oleh para Pemohon dan/atau Kuasa Pemohon, Pemerintah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia atau yang mewakilinya. 98 KETUA, ttd. Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie S.H. ANGGOTA-ANGGOTA ttd. Prof. Dr. H. M Laica Marzuki, S.H. ttd. Prof.. H.A.S Natabaya.S.H. LLM ttd. Prof. H. Abdul Mukthie Fadjar, S.H. M.S. ttd. H. Achmad Roestandi, S.H. ttd. Dr. H. Harjono, S.H., M.CL., ttd. I Dewa Gede Palguna, S.H., M.H. ttd. Maruarar Siahaan, S.H. ttd. Soedarsono, S.H. PANITERA PENGGANTI, ttd. Cholidin Nasir, S.H. 99