Pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawarakatan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik terhadap UUD 1945

PENDAPAT BERBEDA (Dissenting Opinion) Hakim Konstitusi Prof. Abdul Mukthie Fadjar, S.H., M.S. Pokok permohonan Pemohon adalah persoalan konstitusionalitas Pasal 85 ayat (1) huruf c UU Susduk dan Pasal 12 huruf b UU Parpol, yang berarti bahwa 63 persoalan fundamental yang harus dijawab adalah “apakah usul pemberhentian oleh parpol atas anggotanya yang duduk di lembaga perwakilan, yaitu MPR, DPR, dan DPRD (lazimnya disebut Hak recall) bertentangan dengan UUD 1945?” Terhadap persoalan fundamental tersebut saya berpendapat sebagai berikut: a. Pasal 22B UUD 1945 yang berbunyi “Anggota Dewan Perwakilan Rakyat dapat diberhentikan dari jabatannya, yang syarat-syarat dan tata caranya diatur dalam undang-undang”. Jadi, karena rumusannya “diatur dalam undang-undang”, bukan “dengan undang-undang”, pengaturan mengenai syarat-syarat dan tata cara pemberhentian anggota DPR bukanlah dengan suatu undang-undang yang dibuat khusus untuk itu, melainkan cukup tercantum dalam undang-undang yang terkait dengan keanggotaan lembaga perwakilan rakyat, lazimnya, semenjak Orde Baru hingga sekarang dimuat dalam UU Susduk pada bab, bagian, atau pasal mengenai penggantian antar waktu, yaitu Undang-undang Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 1969 juncto Undang-undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1975 juncto Undang-undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 1985 (selanjutnya disebut UU Susduk 1969), Undang-undang Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 1999 (selanjutnya disebut UU Susduk 1999), dan Undang-undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 2004 (selanjutnya disebut UU Susduk 2004); b. Pengaturan pemberhentian anggota DPR dalam UU Susduk dalam sejarah ketetanegaraan Indonesia sejak Orde Baru hingga sekarang ternyata mengalami pasang surut, sebagai berikut: 1) Pada masa Orde Baru, meskipun dalam UUD 1945 tidak ada ketentuan bahwa anggota DPR dapat diganti, ternyata anggota DPR dapat diganti yang tercantum dalam Pasal 13 juncto Pasal 4 dan Pasal 5 UU Susduk 1969, bahkan dikenal “hak recall” seperti tercantum dalam Pasal 43 ayat (1)-nya yang berbunyi, “Hak mengganti Utusan/Wakil Organisasi peserta Pemilihan Umum dalam badan Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat ada pada Organisasi peserta Pemilihan Umum yang bersangkutan, dan dalam pelaksanaan hak tersebut terlebih dahulu bermusyawarah dengan Pimpinan Badan Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat yang bersangkutan”; Dalam UU tentang Partai Politik dan Golongan Karya (Undang-undang Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 1975 juncto Undang-undang Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 1985) tidak tercantum ketentuan tentang hak Parpol/Golkar untuk mengganti anggotanya yang duduk di DPR. 2) Pada masa awal reformasi, ketika semangat perubahan menuju ke arah demokratisasi dan penghormatan HAM yang lebih besar, ketika UUD 1945 belum memuat ketentuan bahwa anggota DPR dapat diganti, penggantian 64 anggota DPR tercantum dalam Pasal 14 juncto Pasal 42 UU Susduk 1999 dan ternyata “hak recall” oleh parpol organisasi peserta Pemilu tidak dikenal. Dalam Undang-undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik juga tidak ada ketentuan yang memberikan hak kepada parpol untuk mengganti anggotanya yang duduk di lembaga perwakilan rakyat. 3) Pada masa sesudah Perubahan UUD 1945 yang memuat ketentuan yang tercantum dalam Pasal 22B (Perubahan Kedua, Tahun 2000), penggantian anggota DPR tercantum dalam Bab VII Penggantian Antarwaktu, Pasal 85, 86, dan 87 UU Susduk 2004 yang ternyata dalam Pasal 85 ayat (1) huruf c beserta Penjelasannya mengenal “hak recall” oleh Parpol yang alasannya merujuk Pasal 12 UU Parpol; c. Dalam kaitannya dengan sistem pemilu, ternyata Pemilu Orde Baru (1971-1997) yang menganut sistem pemilu proporsional murni, “hak recall” dikenal, dalam Pemilu 1999 yang juga menganut sistem proporsional murni tidak dikenal “hak recall”, sedangkan dalam Pemilu 2004 yang menganut sistem Pemilu proporsional dengan daftar calon terbuka (bernuansa/semi distrik) “hak recall” ternyata dihidupkan kembali; d. Dalam kaitannya dengan sistem pemerintahan, lazimnya hak recall dianut di negara-negara dengan sistem parlementer, sedangkan pada sistem presidensiil lazimnya tidak dianut hak recall; e. Dari uraian tersebut di atas menunjukkan bahwa legal policy mengenai hak recall sangat dipengaruhi oleh kemauan politik (political will) supra struktur politik (pemerintah dan DPR) dan infra struktur politik (partai politik) sendiri yang tidak selalu sesuai dengan hakikat kedaulatan rakyat dan hakikat bahwa anggota DPR sebagai wakil rakyat, bukan perwakilan partai. f. Memang timbul kesan, seolah-olah selama cara rekrutmen anggota DPR masih memberikan peran yang besar kepada parpol (pemilu sistem proporsional, murni atau semi), maka hak recall oleh parpol atas anggotanya yang duduk di DPR masih sangat sulit dihindarkan. Hal tersebut diperkuat dengan argumentasi yang sering dipakai bahwa UUD 1945 nampaknya memberikan peranan yang begitu besar kepada partai politik, baik dalam pemilu anggota DPR dan DPRD [vide Pasal 22E ayat (3) UUD 1945], maupun dalam pemilu Presiden dan Wakil Presiden [vide Pasal 6A ayat (2) dan Pasal 8 ayat (3) UUD 1945], bahkan nyaris partai politik seperti quasi lembaga negara. Atau dengan kata lain, demokrasi 65 Indonesia menurut UUD 1945 sesudah Perubahan merupakan demokrasi oleh partai politik; g. Akan tetapi, meskipun UUD 1945 sesudah Perubahan seolah-olah memberi kesan terlalu mengistimewakan partai politik, tidak berarti bahwa partai politik boleh menegasikan asas kedaulatan rakyat sebagai asas fundamental sistem ketatanegaraan Indonesia. Harus difahami bahwa hal itu lebih disebabkan karena pada masa lalu (masa Orde Baru) peran partai politik telah didegradasikan oleh negara dan kedaulatan rakyat bergeser menjadi kedaulatan negara/kedaulatan penguasa negara. h. Oleh karena itu, seharusnya pergeserannya bukan pergeseran dari kedaulatan negara/pemerintah ke kedaulatan parpol, melainkan harus dikembalikan ke arah kedaulatan rakyat. Sebagai konsekuensinya, pemberhentian anggota DPR yang dimaksud oleh Pasal 22B UUD 1945 pengaturannya dalam undang-undang harus semata-mata karena anggota DPR yang bersangkutan telah melanggar undang-undang atau kode etik dan kode perilaku sebagai wakil rakyat, tak perlu karena recalling oleh partai politik induknya. Recalling oleh partai politik atas anggotanya yang duduk di lembaga perwakilan dengan alasan pelanggaran AD/ART (Pasal 12 huruf b UU Parpol) tidak menjamin prinsip due process of law yang merupakan salah satu prinsip negara hukum, karena bisa bersifat subjektif pimpinan partai politik yang sulit dikontrol oleh publik. Yang masih bersifat objektif dan dapat diterima ialah recalling atas dasar alasan Pasal 12 huruf a UU Parpol (mengundurkan diri dari parpol atau masuk parpol lain) dan alasan Pasal 12 huruf c UU Parpol (melanggar peraturan perundang-undangan). i. Sebagai perbandingan, meskipun Presiden dan Wakil Presiden yang dipilih secara langsung oleh rakyat [Pasal 6A ayat (1) UUD 1945] diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik [Pasal 6A ayat (2) UUD 1945], tidak berarti partai politik yang mengusulkannya boleh atau berhak melakukan recall terhadap mereka setelah terpilih. Presiden dan Wakil Presiden yang terpilih dalam pemilihan umum secara langsung adalah Presiden dan Wakil Presiden seluruh Rakyat Indonesia, bukan Presiden dan Wakil Presiden dari partai politik yang mengusulkannya sebagai pasangan calon. Demikian pula, anggota DPR yang telah terpilih dalam Pemilu yang semula diusulkan oleh partai politik, setelah terpilih mereka adalah wakil rakyat Indonesia, bukan wakil partai politik. Dengan 66 perkataan lain, Dewan Perwakilan Rakyat tidak boleh bergeser menjadi Dewan Perwakilan Partai. j. Dengan demikian, untuk membangun sistem demokrasi dan sistem kepartaian yang sehat, seharusnya hak recall oleh partai politik terhadap anggotanya yang duduk di lembaga-lembaga perwakilan dengan alasan subjektif seperti yang tercantum dalam Pasal 85 ayat (1) huruf c UU Susduk juncto Pasal 12 huruf b UU Parpol ditiadakan, yang berarti bahwa permohonan Pemohon cukup beralasan untuk dikabulkan. Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan, S.H. dan Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. I Hubungan Hukum Anggota DPR Dengan Partai Politik, Rakyat Pemilih Dan Lembaga Negara (DPR) Seorang calon anggota DPR yang direkrut satu partai politik sebagai peserta pemilu untuk menjadi anggota DPR, setelah dipilih oleh rakyat pemilih dan mengucapkan sumpah jabatan sebagai anggota DPR, memiliki hubungan hukum, bukan hanya dengan partai politik yang merekrut dan mencalonkannya dalam pemilihan umum, tetapi pilihan rakyat pemilih yang kemudian dikukuhkan dengan pengangkatan dan pengambilan sumpah sebagai anggota DPR, telah melahirkan hubungan hukum baru di samping yang telah ada antara partai politik yang mencalonkan dan calon terpilih tadi. Hubungan hukum yang baru tersebut, timbul di antara anggota DPR, dengan rakyat pemilih dan anggota DPR dengan (lembaga) negara DPR. Hubungan hukum yang demikian melahirkan hak dan kewajiban yang dilindungi oleh konstitusi dan hukum, dalam rangka memberi jaminan bagi yang bersangkutan untuk menjalankan peran yang dipercayakan padanya, baik oleh partai maupun oleh rakyat pemilih. Apapun yang merupakan substansi hubungan hukum antara rakyat pemilih dengan anggota DPR yang dipilih, baik sebagai wakil rakyat pemilih atau pemegang mandat rakyat, maka sistem pemilihan dan partai politik yang meletakkan suatu hubungan hukum antara partai politik dengan anggotanya yang didudukkan dalam DPR pada regiem hukum pemilu, tidak dapat lagi secara mutlak mengesampingkan satu hubungan hukum antara anggota DPR dengan rakyat pemilih dan negara melalui lembaga negara DPR yang tunduk pada hukum publik (konstitusi), dalam kedudukannya sebagai pejabat negara, yang mengatur kedudukan dan 67 kewenangan konstitusionalnya dalam fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan dengan serangkaian hak untuk melaksanakan fungsi tersebut seperti hak interpelasi, hak angket, hak menyatakan pendapat, mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat serta hak imunitas. Hal demikian juga dapat dilihat dengan jelas dari substansi bunyi sumpah seorang anggota DPR, yang berisi untuk: a. memenuhi kewajiban sebagai anggota DPR sebaik-baiknya dan seadil-adilnya; b. memegang teguh Pancasila dan menegakkan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945; c. menegakkan kehidupan demokrasi serta berbakti kepada bangsa dan negara; d. memperjuangkan aspirasi rakyat untuk mewujudkan tujuan nasional demi kepentingan bangsa dan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Hubungan hukum yang bersifat publik demikian, memang diakui harus juga memperhitungkan hubungan hukum yang ada antara partai politik dengan anggota DPR yang dicalonkan Partai, akan tetapi hubungan hukum anggota dengan partainya, adalah dalam semangat dan diatur dalam hukum yang bersifat keperdataan (privaatrechtelijk). Pasal 1, Pasal 2, dan Pasal 3 UU Parpol, secara jelas menyatakan bahwa partai politik adalah organisasi politik yang dibentuk sekelompok warganegara Republik Indonesia secara sukarela, sekurang-kurangnya 50 (lima puluh) orang, yang berusia sekurang-kurangnya 21 (dua puluh satu) tahun, dengan akta notaris. Akta Notaris pendirian partai politik memuat anggaran dasar dan anggaran rumah tangga disertai kepengurusan tingkat nasional, didaftarkan di Departemen Kehakiman, untuk disahkan sebagai badan hukum apabila memenuhi syarat-syarat yang ditentukan. Oleh karenanya, meskipun rekrutmen dan pencalonan seorang anggota menjadi anggota DPR memiliki dimensi hukum, moral dan disiplin organisasi yang tidak dapat dinafikan, maka bidang hukum yang mengatur aspek hubungan tersebut sepanjang menyangkut anggota yang telah disahkan dan diambil sumpahnya sebagai anggota DPR, harus dilihat dalam semangat konstitusi yang menjadi hukum tertinggi sebagai dasar dalam menata hukum sebagai penjabaran konstitusi tersebut, sepanjang menyangkut anggota partai politik yang terpilih menjadi anggota DPR. Tatanan aturan hukum yang mengikat hubungan hukum dimaksud timbul secara khusus, karena kedudukan anggota DPR setelah berada 68 dalam susunan organisasi kenegaraan sebagai lembaga negara, dalam hubungannya dengan organ lain, tunduk dan diikat oleh aturan hukum konstitusi. Pengaturan demikian karenanya harus didasarkan pada prinsip-prinsip dalam Pasal 1 ayat (2) yang menyatakan kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar, dan Pasal 1 ayat (3) yang menyatakan bahwa Indonesia adalah negara hukum, telah mengedepankan bahwa Indonesia merupakan satu negara yang didasarkan pada constitutional democracy dan demokratisce rechtsstaat, di mana konstitusi diakui sebagai hukum yang tertinggi yang menjadi dasar legitimasi peraturan-perundangan yang ada di bawahnya, dan bahwa proses pembentukan hukum selalu harus melibatkan rakyat. Oleh karenanya dalam melihat hubungan hukum anggota partai politik yang menjadi anggota DPR dengan partai politik yang mencalonkannya, harus secara proporsional dengan menempatkan peran hukum publik pada tempat yang tepat. Aspek hubungan hukum calon anggota DPR dengan partai politik yang mengusungnya yang bersifat privat (privaatrechtelijk), dengan demikian telah bergeser titik beratnya menjadi hubungan hukum yang bersifat hukum publik, dengan terpilih dan disahkan atau disumpahnya yang bersangkutan menjadi anggota DPR. II RECALLING ANGGOTA DPR OLEH PARTAI Konsekwensi ketundukkan pengaturan hubungan partai politik dengan anggota DPR yang diusungnya tetapi telah diangkat dan disumpah, kepada hukum publik (konstitusi), maka juga akan mengakibatkan bahwa recalling yang dilakukan partai politik terhadap anggotanya yang duduk di DPR, baik karena alasan-alasan disiplin partai dan alasan pelanggaran anggaran dasar dan rumah tangga, di samping diatur oleh hukum privat AD/ART partai juga harus tunduk pada hukum publik. Oleh karenanya apa yang disebut oleh Pasal 12 huruf b UU Parpol, “diberhentikan dari keanggotaan partai politik karena melanggar anggaran dasar dan rumah tangga”, yang dikukuhkan dalam Pasal 85 ayat (1) huruf c UU Susduk, yang menyatakan “anggota berhenti antarwaktu karena diusulkan partai politik yang bersangkutan”, sesungguhnya telah membiarkan hukum yang bersifat privat (privaatrechtelijk) mengesampingkan hukum publik dalam masalah konstitusional hubungan antara Wakil Rakyat dengan rakyat pemilih dan dengan lembaga negara yang memperoleh kewenangannya dari UUD 1945. Meskipun tidaklah menjadi 69 maksud untuk meniadakan peran partai politik dalam hubungannya dengan anggota DPR dalam menjalankan tugas konstit