Sengketa Kewenangan anatar Drs. H.M. Saleh Manaf & Drs. Solihin Sari terhadap Presiden RI, Menteri Dalam Negeri, DPRD Bekasi

Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion): 1. Hakim Konstitusi Prof. H.A. Mukthie Fadjar, S.H.,M.S. “Keberadaan Mahkamah Konstitusi sekaligus untuk menjaga terselenggaranya pemerintahan negara yang stabil” (Penjelasan Umum UU Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi) 1. Pasal 61 UU Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (disingkat UUMK) menentukan bahwa dalam “Sengketa Kewenangan Lembaga Negara yang Kewenangannya Diberikan oleh Undang-Undang Dasar” dipersyaratkan bahwa: (1) Pemohon adalah lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang mempunyai kepentingan langsung terhadap kewenangan yang dipersengketakan. (2) Pemohon wajib menguraikan dengan jelas dalam permohonannya tentang kepentingan langsung pemohon dan menguraikan kewenangan yang dipersengketakan serta menyebutkan dengan jelas lembaga negara yang menjadi termohon. 103 Dari ketentuan Pasal 61 UUMK tersebut, Mahkamah dalam pertimbangan hukum Perkara Nomor 002/SKLN-IV/2006 menyimpulkan bahwa: a. baik pemohon maupun termohon harus merupakan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945; b. harus ada kewenangan konstitusional yang dipersengketakan oleh pemohon dan termohon, di mana kewenangan konstitusional pemohon diambil alih dan/atau terganggu oleh tindakan termohon; c. pemohon harus mempunyai kepentingan langsung dengan kewenangan konstitusional yang dipersengketakan. Persoalannya dalam kasus a quo (Perkara Nomor 004/SKLN-IV/2006) adalah: a. Apakah Pemohon, yaitu Bupati/Wakil Bupati Kabupaten Bekasi dan para Termohon, yaitu Termohon I (Presiden RI), Termohon II (Menteri Dalam Negeri), serta Termohon III (DPRD Kabupaten Bekasi) dapat dikualifikasikan sebagai lembaga negara yang mempunyai kewenangan yang diberikan oleh UUD 1945 (kewenangan konstitusional)? b. Adakah kewenangan konstitusional yang dipersengketakan oleh Pemohon dan para Termohon? c. Apakah Pemohon memiliki kepentingan langsung terhadap kewenangan konstitusional yang dipersengketakan tersebut? 2. Pendapat saya atas ketiga permasalahan tersebut adalah sebagai berikut: a. Pemohon, yaitu Bupati/Wakil Bupati Kabupaten Bekasi adalah termasuk lembaga negara yang namanya disebut dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 sebagai kepala pemerintah daerah dan mempunyai kewenangan konstitusional sebagaimana ditentukan oleh Pasal 18 ayat (2), ayat (5), dan ayat (6) UUD 1945, yaitu bersama DPRD Bekasi: 1) mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan (ayat 2); 104 2) menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat (ayat 5); 3) menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan (ayat 6). Pemohon sudah benar apabila tetap mendalilkan diri sebagai Bupati/Wakil Bupati yang mempunyai kewenangan konstitusional, yang oleh karena itu adalah lembaga negara, sebab meskipun surat pengesahan pengangkatannya sudah dicabut oleh Termohon I (termasuk melekat di dalamnya Menteri Dalam Negeri), tetapi justru pencabutan tersebut adalah merupakan pengambilan kewenangan yang adalah merupakan objek sengketa kewenangan konstitusional yang menjadi inti kasus ini. Pengakuan akan Bupati/Wakil Bupati atau Walikota/Wakil Walikota sebagai lembaga negara yang mempunyai kewenangan konstitusional secara implisit dan a contrario juga dapat disimpulkan dari pertimbangan hukum Mahkamah dalam Putusan Nomor 002/SKLN-IV/2006. Sedangkan Termohon I, yaitu Presiden RI termasuk lembaga negara yang mempunyai kewenangan konstitusional yang termaktub dalam Pasal 4 ayat (1), Pasal 5, Pasal 10, Pasal 11, Pasal 12, Pasal 13, Pasal 14, Pasal 15, Pasal 16, Pasal 20 ayat (4), Pasal 22 ayat (1), Pasal 23F ayat (1), Pasal 24A ayat (3), Pasal 24B ayat (3), dan Pasal 24C ayat (3) UUD 1945. Termohon II, yaitu Menteri Dalam Negeri, tidak termasuk lembaga negara yang mempunyai kewenangan konstitusional, karena sebagai pembantu Presiden, menteri kewenangannya melekat pada diri Presiden, sehingga Menteri Dalam Negeri tidak bisa menjadi termohon, tetapi tindakannya adalah atas nama atau dianggap sebagai tindakan Presiden (Termohon I). Termohon III, DPRD Kabupaten Bekasi adalah lembaga negara yang mempunyai kewenangan konstitusional bersama Bupati/Wakil Bupati Bekasi sebagai unsur pemerintahan daerah. b. Tentang kewenangan konstitusional yang dipersengketakan oleh Pemohon dan para Termohon adalah sebagai berikut: 1) Bahwa kewenangan konstitusional Pemohon sebagai Kepala Pemerintah Daerah Kabupaten Bekasi yang bersama DPRD Kabupaten Bekasi yang 105 tercantum dalam Pasal 18 ayat (2), ayat (5), dan ayat (6) UUD 1945, telah diambil, diganggu, dan bahkan dicabut oleh Termohon I (melalui tangan Menteri Dalam Negeri, yang dijadikan Termohon II) dengan pencabutan keputusan pengesahan pengangkatan Pemohon atas dasar yang bertentangan dengan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 juncto UU Nomor 22 Tahun 1999 juncto UU Nomor 32 Tahun 2004, yakni bahwa sebagai Bupati/Wakil Bupati yang telah dipilih secara demokratis oleh DPRD Kabupaten Bekasi, tetapi pemberhentiannya dilakukan secara tidak demokratis, karena tidak melibatkan DPRD Kabupaten Bekasi dan tidak didasarkan atas alasan-alasan yang ditentukan oleh UU Pemerintahan Daerah. Penggunaan alasan dengan dalih melaksanakan Putusan Mahkamah Agung (MA) dalam kasus sengketa Tata Usaha Negara (TUN) tidaklah tepat, karena masalah pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah yang harus dipilih secara demokratis, apakah pemilihan secara tidak langsung (oleh DPRD) atau pemilihan secara langsung, sesungguhnya betapapun, termasuk kategori keputusan panitia pemilihan/komisi pemilihan umum daerah yang sudah harus juga dipahami oleh Termohon I (termasuk di dalamnya Menteri Dalam Negeri) sebagai bukan termasuk kompetensi absolut Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) yang berpuncak pada MA (vide UU Nomor 5 Tahun 1986 sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 9 Tahun 2004 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara). Apalagi dalam pertimbangan hukumnya, MA secara tidak langsung juga telah mengakui bahwa telah ada Bupati/Wakil Bupati terpilih, sehingga seharusnya Termohon I termasuk di dalamnya Menteri Dalam Negeri tidak mempunyai kewenangan untuk mengambil/mencabut kewenangan konstitusional Pemohon jika tidak ada persetujuan DPRD yang telah memilih dan menetapkan pengangkatannya sebagai Bupati/Wakil Bupati secara demokratis. 2) Bahwa kewenangan Pemohon sebagai Kepala Pemerintah Daerah Kabupaten Bekasi yang antara lain untuk menetapkan peraturan daerah, termasuk peraturan daerah tentang anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) telah diabaikan oleh Termohon III, yaitu DPRD Kabupaten Bekasi yang adalah merupakan unsur pemerintahan daerah Kabupaten 106 Bekasi. Terlebih lagi bahwa Raperda RAPBD adalah selalu merupakan usul inisiatif kepala pemerintah daerah. c. Tentang kepentingan langsung Pemohon, jelas bahwa Pemohon memiliki kepentingan langsung agar kewenangan konstitusionalnya yang telah diambil oleh para Termohon dikembalikan kepada Pemohon agar Pemohon dapat menunaikan kewenangan konstitusionalnya dengan baik. Terlebih lagi bahwa Pemohon telah selama 2 (dua) tahun melaksanakan kewenangan konstitusionalnya yang tiba-tiba harus terhenti karena tindakan para Termohon. 3. Berdasarkan uraian tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa kasus tersebut adalah merupakan kasus sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 juncto UUMK, dalam hal mana Pemohon termasuk kategori lembaga negara yang mempunyai kewenangan konstitusional (Pemohon memiliki legal standing) yang telah diambil, diganggu, dan bahkan dicabut oleh para Termohon secara melawan hukum. Sehingga permohonan Pemohon cukup beralasan yang sudah sewajarnya apabila Mahkamah mengabulkannya. Perlu diperhatikan, bahwa keberadaan Mahkamah Konstitusi, sebagaimana ditegaskan dalam Penjelasan Umum UUMK adalah “untuk menjaga terselenggaranya pemerintahan yang stabil”, pada hal, tindakan para Termohon telah mengganggu stabilitas penyelenggaraan pemerintahan Kabupaten Bekasi yang telah dijalankan oleh Pemohon selama dua tahun dengan baik. 1. Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan, S.H. Dalam perkara ini Bupati/Wakil Bupati Bekasi yang dipilih dan ditetapkan sebagai Bupati terpilih pada tahun 2003 oleh DPRD Kabupaten Bekasi, dan disahkan dengan Keputusan Mendagri sebagai Bupati/Wakil Bupati Bekasi serta diambil sumpahnya pada tanggal 8 Januari 2004, telah diberhentikan oleh Mendagri dengan surat keputusan tertanggal 4 Januari 2006, persis 2 (dua) tahun setelah menjalankan tugasnya. SK Mendagri tersebut dikeluarkan sebagai lanjutan dari Putusan Mahkamah Agung Nomor 436 K/TUN/2004 yang menyatakan batal SK Mendagri tentang pengangkatan Bupati dan Wakil Bupati terdahulu dan memerintahkan Mendagri mencabut surat keputusan tersebut. Sebagai akibatnya kemudian dalam SK Mendagri tentang pembatalan SK pengangkatan terdahulu, Bupati dan wakil Bupati 107 diberhentikan. Berbeda dengan mayoritas hakim MK, kami berpendapat ini merupakan kewenangan MK yang harus diputus MK. I Sengketa (dispute) itu dapat terjadi karena digunakannya kewenangan lembaga negara yang diperolehnya dari UUD 1945, dan kemudian dengan penggunaan kewenangan tersebut terjadi kerugian kewenangan konstitusional lembaga negara lain. Dalam arti ini, maka lembaga negara yang lebih rendah kedudukannya, dalam arti yang secara stricto sensu juga tidak disebut lembaga negara, tetapi yang juga lembaga negara yang memiliki tugas-tugas secara konstitusional menurut UUD, termasuk dalam kategori ini. Apapun tafsiran yang diberikan terhadap Pasal 18 ayat (4) UUD, jelas bahwa wewenang sebagai kepala daerah, yang memimpin sebagian tugas pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, maka kewenangan itu diberikan UUD 1945 melalui ”Pemilihan secara demokratis”. Wewenang menjalankan Pemerintahan Daerah, diberikan kepada Bupati, dan lembaga DPRD, jelas adalah berasal dari UUD 1945. Tidak ada faedahnya untuk menafsirkannya secara lain, karena perolehan kewenangan untuk menyelenggarakan kewenangan Pemerintahan tersebut dalam menjalankan otonomi seluas-luasnya, menetapkan peraturan daerah dan peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan tersebut, tidak berbeda dengan kewenangan yang diterima dan diberikan UUD 1945 kepada Presiden dan DPR. Justru akan terasa kegagalannya untuk menegakkan Konstitusi sebagai hukum tertinggi yang menjadi dasar penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan hukum dan Konstitusi, jikalau mengambil tafsiran yang bersifat restriktif dan tanpa dasar yang cukup. Original intent dari pembuat UUD, merupakan hal yang penting untuk diperhatikan, akan tetapi merupakan fakta yang diakui secara universal, bahwa pembuat UUD juga harus memberikan keleluasaan bagi Mahkamah untuk melakukan penyesuaian dalam memenuhi tuntutan dinamika perkembangan zaman dan kebutuhan praktek (The Court needs to adapt to meet the demands of the unknown future), dan hemat kami pembuat UUD tidaklah pernah bermaksud menghambat Mahkamah untuk memiliki keleluasaan melakukan penyesuaian akan tuntutan kebutuhan dalam rangka melaksanakan tujuannya mengawal Konstitusi. Demokrasi dan keseluruhan sistem kelembagaannya adalah satu karya yang terus tumbuh, sebagaimana juga ditunjukkan oleh negara-negara yang lebih dulu maju, yang tidak 108 mampu diatur oleh pembuat UUD secara sempurna sehingga tidak lagi membutuhkan tafsiran dalam kenyataan politik. Persoalan pokok yang harus dijawab terlebih dahulu adalah, apakah keputusan pengangkatan dan pemberhentian Bupati, yang merupakan kelanjutan pemilihan kepala daerah, tunduk dan menjadi objek sengketa TUN? Sebelum melihat ketentuan UU Pemerintahan Daerah, maka jika memang aturan dalam UU memberi peran pada Presiden dan Mendagri untuk mengeluarkan SK pengangkatan Bupati dimaksud, tetapi Pejabat TUN dimaksud tidak memiliki diskresi penuh untuk menilai kecakapan dan kelayakan seseorang sebelum mengangkat/menghentikannya menjadi Bupati/Wakil Bupati atau kemudian hal itu dilakukan Mendagri hanya berdasarkan Putusan MA yang telah berkekuatan, ukuran atau tolok ukur yang digunakan dalam menentukan apakah ini merupakan sengketa kewenangan yang disebut Pasal 24C UUD 1945, ialah apakah keputusan Mendagri tersebut didasarkan pada kebebasan diskresi. Hal demikian juga menjadi relevan kalau terjadi kelalaian Hakim dalam menerapkan aturan UU dan Konstitusi, sebagaimana didalilkan Pemohon, maka sengketa ini tunduk pada jurisdiksi MK, sehingga karenanya MK berwenang mengadili perkara ini, karena penggunaan wewenang Mendagri secara tidak tepat telah menghilangkan kewenangan yang diemban oleh Bupati yang telah bertugas sebagai Kepala Pemerintah Daerah dalam pelaksanaan Pemerintahan di Daerah Kabupaten Bekasi. Persoalan kewenangan ini harus dilihat dari segi batasan antara hukum tata negara dengan Hukum Administrasi Negara, yang keduanya masuk dalam domain hukum publik. Dalam arti yang luas, Hukum Tata Negara meliputi juga Hukum Administrasi Negara, yang mengatur organisasi dari pada negara, hubungan antar perlengkapan negara secara vertikal maupun horizontal, serta kedudukan warganegara dan hak asasinya. Jadi dalam arti luas juga mencakup hubungan bukan saja antar lembaga negara, tetapi juga antara lembaga negara dengan warganegara. Oleh karena definisi yang demikian, maka tidak boleh tidak akan ada kemungkinan terjadinya titik singgung kewenangan antara PTUN dengan Mahkamah Konstitusi, dengan akibat terjadinya kemungkinan overlap diantara kedua kewenangan tersebut. Tetapi satu ukuran yang jelas dapat dilihat dari batasan yang ditetapkan sebagai diluar kewenangan PTUN yaitu hasil pemilihan sebagai lembaga demokrasi. Pengesahan atau pengukuhan hasil pemilihan kepala daerah berupa keputusan 109 Presiden atau Mendagri, meskipun formil adalah satu keputusan TUN yang final, individual dan konkrit, akan tetapi Mendagri sebagai pejabat TUN dalam kaitan pengesahan Bupati/Kepala daerah hasil Pilkada, berwenang membuat SK bukan dengan satu kewenangan diskresioner, yang menilai dengan ukuran-ukuran yang ditetapkan oleh UU, melainkan hal itu hanya pengesahan/pengukuhan. Perselisihan tentang dipenuhi tidaknya syarat untuk ikut pemilihan terletak dalam wewenang panitia pemilihan (sekarang KPUD), dan Mendagri sebagai pejabat TUN tidak memiliki kewenangan diskresioner untuk menentukan seorang Bupati terpilih tidak memenuhi syarat itu, sebagaimana kewenangan TUN dalam mengangkat pejabat TUN atau pegawai lainnya. Dalam UU Pemerintahan Daerah yang menetapkan sebagai Kepala Daerah berdasarkan hasil pemungutan suara